35 heures : tentative d’évaluation

Les 35 heures sont hélas sorties de l’évaluation sérieuse pour devenir un enjeu partisan. Elles sont honnies hors de toute mesure à droite – on a même vu récemment T. Breton reprocher au Medef de ne pas leur être assez hostile (sic). A gauche, elles ont acquis le statut d’icône, au point que toute remarque sur le sujet est disséquée et interprétée comme une déviation par rapport à la Vraie Foi. Tentative d’établissement d’un bilan, en essayant de prendre en compte des arguments rationnels pour et contre.

Arguments favorables :

1 – Les 35 heures ont trop souvent été présentées comme une énième politique inspirée de la lump of labour fallacy : l’idée qu’il y a une quantité de travail limitée dans un pays, et que réduire l’horaire de chacun permet de répartir plus justement cette pénurie, donc de partager le travail. Dans l’esprit de ses promoteurs, en tout cas, tel n’était pas le cas. L’objectif était d’augmenter la quantité totale d’heures travaillées dans l’économie française, en cumulant trois effets pour supporter le coût d’embauches supplémentaires : une réorganisation de la production élevant la productivité moyenne de l’heure travaillée (en partant du principe que les dernières heures travaillées sont moins productives que les premières, et en autorisant une flexibilité accrue des horaires de travail); une modération salariale, contrepartie de l’avantage obtenu par les salariés; et des allègements de cotisations sociales financés pour une bonne part par les gains réalisés suite aux embauches supplémentaires par le système de protection sociale. La mesure constitue donc une forme élaborée d’ingéniérie socio-économique plus que l’application d’une erreur économique.

2- Au total, durant la période de mise en place des 35 heures (fin des années 90 pour l’essentiel) le nombre d’heures travaillées dans le secteur marchand a augmenté à un rythme élevé, le chômage a significativement diminué. Quelle part peut-on accorder aux 35 heures dans ces évolutions? on considère en général que les 35 heures ont créé sur 5 ans (98-2002) environ 300-350 000 emplois. Le coût est lui aussi difficile à estimer : l’effet de la mesure sur l’économie dans son ensemble ne se limite pas au coût budgétaire de la mesure. Celui-ci traduit néanmoins un coût de la mesure supérieur aux gains du système social; cela fait des 35 heures une mesure d’aide à l’emploi coûteuse, mais avec un coût par emploi créé situé dans la moyenne basse des divers dispositifs.

3- Les 35 heures constituent un progrès social, permettant aux salariés de travailler moins et de vivre plus agréablement. Sur ce point, il faut être précis. Cette mesure ne peut correspondre à un progrès social que si deux conditions sont réalisées : premièrement, il existe une réelle aspiration à réduire son temps hebdomadaire ou annuel de travail de la part des salariés; deuxièmement, pour diverses raisons, ces aspirations ne peuvent pas être satisfaites spontanément : quelque chose fait que les contrats de travail empêchent les salariés de pouvoir choisir l’arbitrage travail/loisir qui leur convient. Comment expliquer ce mécanisme? L’idée est qu’isolément, un salarié n’a pas intérêt à demander une réduction de son temps de travail, car le loisir n’est satisfaisant que s’il est partagé avec d’autres (conjoint, amis). Si tout le monde bénéficie d’une diminution de temps de travail en même temps, ce problème disparaît et la demande de loisirs peut réellement s’exprimer : au total donc, cela augmente la satisfaction des salariés. Cette hypothèse est-elle plausible? Très difficile de le savoir. Elle pourrait néanmoins expliquer pourquoi les 35 heures sont en général appréciées des salariés.

4- on pourrait ajouter quelques éléments secondaires, comme par exemple celui-ci :cette mesure aurait permis de faire cesser le renoncement vis à vis du chômage (contre lequel “on a tout essayé”). Elle a remis la question de l’emploi au centre des problématiques politiques. Il y a peut-être d’autres arguments secondaires qui pourraient être invoqués mais sur le moment, je n’en vois pas. L’argument “cela a développé l’industrie touristique et la distribution de matériel de bricolage” n’en est pas un (il s’agit d’un simple transfert de consommation de secteurs à secteurs et on voit mal en quoi ces secteurs auraient besoin d’être spécifiquement encouragés).

Arguments défavorables

1- les 35 heures ont nui à la compétitivité des entreprises et du territoire français. C’est probablement l’argument défavorable le plus souvent entendu. Ce pourrait être un problème, si la compétitivité en était un. Mais la compétitivité est une obsession beaucoup plus qu’un problème économique. Sur le long terme, ce qui compte est l’augmentation de la productivité du pays, seul vrai déterminant du revenu de ses habitants. Les investissements étrangers peuvent contribuer à celle-ci de diverses façons (hausse de l’investissement, spillovers technologiques). Mais ils ne semblent pas avoir été particulièrement affectés par les 35 heures. La raison en est simple : pour les grandes entreprises très performantes (ce que sont les investisseurs étrangers) les coûts des 35 heures étaient très supportables via des gains de productivité et les diverses mesures de soutien. Cet argument “contre” semble donc plutôt “neutre” ce qui n’est pas le cas des arguments suivants.

2- Comme toute mesure d’ingéniérie socio-économique de grande ampleur, les 35 heures ont été remplies de conséquences inattendues, et leurs conséquences ont été très diversement subies, selon le secteur d’activité, la taille, les circonstances, etc. Le critère de taille a plus ou moins été pris en compte, mais il était impossible d’espérer prendre en compte toute la diversité des situations potentielles. On a beaucoup cité la difficulté de leur application dans le secteur hospitalier public par exemple. On peut y ajouter la complexité administrative, les coûts liés à la coexistence de divers niveaux de salaire minimum en même temps, les pertes de temps, etc. Tout cela génère un coût indirect qu’il est difficile d’évaluer mais qui est réel et probablement important. Il ne suffit pas pour en réduire l’ampleur de constater que la croissance en France n’a pas été faible pendant la période de mise en oeuvre de la mesure; personne ne sait ce qu’il en aurait été sans les 35 heures.

3- De la même façon qu’elles ont eu des effets différents en fonction des activités, elles ont eu des effets différents selon les salariés. Un point de vue présenté de façon lapidaire sous l’expression “les cadres partent en week-end le vendredi après-midi, les ouvriers travaillent le samedi”. Les conditions de travail des salariés, sous l’effet de divers facteurs – principalement ce qu’on appelle le “néo-taylorisme” – ont eu tendance à se dégrader au cours des dernières années. Quel a été l’impact des 35 heures dans cette tendance? Si l’on en croit Askenazy, pour l’essentiel, elles se sont traduites par une intensification du travail, avec tous les problèmes qui en découlent. On peut se réjouir de ce que les 35 heures ont été absorbées en partie par des “gains de productivité” mais on oublie la signification de cette expression : pour beaucoup de salariés, cela a signifié faire en 35 heures ce que l’on faisait auparavant en 39. A cela doit s’ajouter la modération salariale qui a accompagné la mesure, qui a été mal vécue à une période de croissance forte (et donc de multiplication de nouveaux produits attrayants). Certes, on a pu constater que les conditions de travail s’étaient moins dégradées dans les entreprises ayant rapidement fait le choix des 35 heures que dans les autres; mais cela peut simplement signifier que ces entreprises pouvaient plus facilement en supporter le coût, ou qu’elles ont fait supporter celui-ci par l’externalisation à des sous-traitants moins regardants.

4- Cette question conduirait à voir sous un autre jour la question du progrès social, et la satisfaction retirée par les français des 35 heures : elles font partie des diverses mesures qui ont rendu le monde du travail plus toxique en France qu’ailleurs (la satisfaction au travail en France est plus faible qu’aux USA). Au total, loin de créer un équilibre travail-loisir favorable aux salariés, cela crée un cercle vicieux : ces mesures rendent le travail désagréable, accroissant la pression sociale pour partir en retraite plus tôt et réduire son temps de travail; il en résulte une charge accrue sur le travail (sous forme d’impôts) exigeant des gains de productivité supplémentaires, rendant le travail encore plus pénible, etc. Il en ressort une hostilité vis à vis du monde du travail qui a pour effet d’amplifier le coût à venir de la transition démographique et l’accroissement du ratio de dépendance qui va en découler. Il est possible par ailleurs qu’à terme, le décalage de revenu par habitant entre la France et les autres pays riches devienne tel que les français préféreront alors un revenu supérieur en travaillant plus.

5- Un aspect proche de celui-ci : si ce n’était pas la “lump of labor fallacy” qui inspirait les principaux promoteurs des 35 heures, elles ont été assez largement comprises comme telles et ont entretenu dans la société française l’idée qu’il faut “partager le travail” pour lutter contre le chômage. De cette idée pourrait découler dans l’avenir des politiques réellement inspirées de ce sophisme (dissuasion du travail des femmes, préretraites généralisées etc). Accessoirement, elles ont politisé le débat sur les politiques de lutte contre le chômage, alors que c’est un sujet pour lequel l’esprit partisan est nuisible.

6- Enfin, se pose la question du bilan des 35 heures en matière de chômage. Dans la mesure ou les 35 heures ont été accompagnées d’allègements de cotisations sociales, il faut déterminer ce qui dans les emplois créés par la mesure est spécifique aux 35 heures, et ce qui aurait pu être obtenu en se contentant des allègements de charges. Il est probable que le débat entre spécialistes ne sera jamais clos sur ce sujet; mais le simple fait que ce débat perdure traduit bien la difficulté de l’évaluation. Car s’il était possible d’obtenir le même effet de réduction du chômage avec de simples allègements de cotisations sociales, cela implique qu’on pouvait éviter les coûts liés à la réorganisation du travail sans perdre les effets sur l’emploi.

Bilan final

De la même façon que 70 ans après, on discute encore en France des congés payés de 1936, on discutera encore très longtemps de l’effet des 35 heures, essentiellement pour de mauvaises raisons. La grande incertitude qui règne sur l’évaluation de leurs effets n’arrange rien, mais il est en pratique impossible d’évaluer correctement l’effet des 35 heures, parce qu’une mesure d’une telle ampleur a des effets beaucoup trop complexes pour pouvoir en faire un bilan chiffré de façon certaine. Denis Clerc, l’éditorialiste du mensuel Alternatives Economiques, prend régulièrement la défense de la mesure, qui fait l’objet de critiques le plus souvent disproportionnées. Sa défense a un peu trop tendance à se limiter au constat de coincidences temporelles, qui ne sont pas des causalités et ne permettent pas de conclure. Il a aussi un peu trop tendance à présenter les gens hostiles aux 35 heures comme des idéologues ou des valets stipendiés du patronat. Néanmoins, il a raison de constater que la performance économique française n’a pas particulièrement souffert durant la mise en place de la mesure. On peut noter aussi toute l’intelligence de la droite, qui pour contester les 35 heures a commencé par annuler les allègements de charges sociales qui y étaient attachées (trop cher) pour mettre en place… Des allègements de charges sociales.

Pour ma part, le bilan des 35 heures me paraît globalement négatif, essentiellement pour des raisons de principe : je suis foncièrement hostile à l’ingéniérie sociale de grande ampleur. Les plans miraculeux concoctés par des gens très intelligents aux grandes idées généreuses dans les cabinets ministériels génèrent des myriades de conséquences inattendues et difficilement détectables, et sont inaccessibles à la critique et à l’amélioration, parce qu’ils ne se prêtent pas à l’expérimentation à petite échelle, à l’évaluation précautionneuse de tous les effets, à la critique, et à la responsabilisation des acteurs chargés de leur mise en oeuvre. En bref, ce sont des mesures de planificateurs, pas de chercheurs. Le fait que cette mesure soit devenue un enjeu symbolique ne fait qu’encourager les mauvaises politiques, à gauche comme à droite. Elles n’ont certainement pas été la catastrophe que ses détracteurs ne cessent d’invoquer; mais elles constituent, en matière de conception des politiques économiques comme en matière de débat public, une régression; et ce, pour un effet positif assez maigre.

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Alexandre Delaigue

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