Un échec qu’on aurait tort de négliger

26 juin 2006 Alexandre Delaigue De l'économie en général 16

A la fin du mois dernier, le cours de la tonne de CO2 sur le marché européen s’est effondré brutalement, passant en trois semaines de 31 euros à un prix situé autour de 9 euros. Dans le même temps, la valeur boursière des producteurs d’énergie européens s’est fortement dégradée. Cet évènement n’a pas fait les gros titres, sauf parfois dans la presse financière. C’est dommage : mine de rien, cela signifie peut-être l’échec du mécanisme européen visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, tel qu’inclus dans le protocole de Kyoto : le système de permis de pollution négociables.

L’idée de base des droits à polluer négociables est assez simple : Supposez qu’il existe plusieurs entreprises émettant un quelconque polluant, dont on souhaite réduire les émissions de 10%. On connaît les émissions de ces diverses entreprises, mais pas les coûts de la réduction de la pollution. Comment faire?

La première solution serait d’imposer une règlementation : chaque entreprise doit réduire ses émissions de 10%. Le problème de cette mesure est qu’elle est très coûteuse, parce qu’elle ne différencie pas entre les entreprises. Or pour certaines il est facile de dépolluer, pour d’autre beaucoup moins : adopter un standard identique aboutit à des efforts trop faibles chez les premières, trop coûteux pour les secondes.

La seconde solution, c’est la taxe sur la pollution : pour chaque tonne émise, les entreprises doivent payer une certaine taxe. Dans ces conditions, celles pour qui il est peu coûteux de dépolluer le feront; celles pour lesquelles c’est trop coûteux ne le feront pas. En théorie, il existe un montant de taxe permettant d’atteindre exactement le volume de réduction de pollution souhaité (la taxe de Pigou, du nom de l’économiste ayant proposé ce mécanisme; il existe même un “Pigou club” lancé récemment par Greg Mankiw). La taxe Pigovienne est très séduisante intellectuellement; son inconvénient principal, c’est qu’il est en pratique impossible pour un décideur public d’en déterminer le bon niveau. Ce niveau dépend en effet des coûts de dépollution des entreprises, que celles-ci sont seules à connaître. Et sachant que ces coûts vont déterminer les taxes qu’elles vont payer, elles ne sont pas très incitées à dire la vérité (mais plutôt à rémunérer des lobbyistes pour expliquer que toute taxe serait un poids irrémédiable sur la compétitivité, surtout face à ces chinois, etc, etc). L’Etat peut procéder par tâtonnement : mais le montant idéal de taxe change, avec les évolutions technologiques et les circonstances économiques; la taxe en pratique ne sera jamais la bonne.

D’où la troisième solution, proposée par les économistes : le “droit à polluer”. Le principe en est le suivant : on remet à chaque entreprise des “permis de polluer”; elles n’ont pas le droit de polluer plus que le nombre total de permis dont elles disposent. On peut donc, comme pour une réglementation, limiter la pollution au niveau souhaité. La différence avec la réglementation, c’est que les permis sont négociables : une entreprise peut vendre ses permis à une autre. De ce fait, si une entreprise supporte des coûts de dépollution élevés, elle va chercher à acheter des permis; à l’inverse, une entreprise dont les coûts de dépollution sont faibles va réduire sa pollution et revendre ses permis. Ce qui est intéressant avec ce mécanisme, c’est que le prix du permis de pollution va se fixer exactement au niveau de la taxe optimale; en d’autres termes, le mécanisme des prix ne laisse pas d’autre choix aux entreprises que de révéler la vérité.

Les économistes ont consacré une énergie considérable, dans les débats publics, pour que ce mécanisme des droits à polluer soit employé pour réduire les émissions de gaz à effet de serre dans le protocole de Kyoto. Entre des écologistes pour lesquels toute pollution est un mal odieux, et pour lesquels le simple terme de “droit à polluer” est un gros mot, et ldes industriels expliquant que c’est leur compétitivité qu’on assassine, ce fut un long effort, finalement couronné de succès : le mécanisme des droits à polluer a été adopté dans le protocole de Kyoto, et par l’Union Européenne. On a donc créé un “marché du carbone” sur lequel allaient s’échanger ces fameux droits de pollution.

Malheurement, le mécanisme a déraillé. Comme le rappelle John Kay, il y a deux façons de créer un marché; soit celui-ci apparaît spontanément, consécutivement à un besoin des acheteurs et des demandeurs; il se constitue alors sur la base de règles implicites et explicites, adaptées au problème. Soit le marché est créé ex nihilo par les pouvoirs publics. Dans ce cas, il subit l’influence des juristes, des lobbyistes, et des bien-pensants. Le marché du carbone n’a pas fait exception.

Lorsqu’il faut mettre en place un tel mécanisme de marché, les juristes sont indispensables pour établir une infrastructure légale à l’ensemble. Malheureusement, les juristes ont tendance à vouloir imaginer un dispositif valable en toutes circonstances; il en résulte un ensemble de lois particulièrement lourd, et très rigide, dans lequel chacun va chercher à détecter la faille qui lui permettrait de profiter du système. On appelle souvent, par abus de langage, “dérèglementation” le fait d’ouvrir un secteur à la concurrence; en réalité, le plus souvent, l’ouverture d’un marché s’accompagne d’un ensemble réglementaire extrêmement complexe.

Après les juristes, viennent les lobbyistes. Dans le cas européen, ce sont les sociétés de courtage, les places financières et les banques d’affaires qui ont été en première ligne. Qui dit nouveau marché, dit transactions, et frais de courtage; sous l’effet de ces lobbys, on a donc créé un marché en ligne du carbone, sur lequel le prix est fixé en temps réel, favorisant la multiplication des échanges. Or le prix du carbone sera pour les entreprises le déterminant d’investissements visant à réduire les émissions; est-ce une bonne idée d’avoir un prix très volatil? Peut-être que de simples émissions de permis aux enchères à intervalles réguliers auraient donné un résultat satisfaisant. Mais les industriels n’en auraient pas voulu : pour préserver leur “compétitivité” on a décidé de leur allouer directement les permis, qui devenaient des actifs dans leurs comptes.

Reste la dernière catégorie : les bien-pensants. Ce sont ceux qui pensent que dès lors qu’on a inventé un mécanisme qui permet de faire payer les entreprises, il faut l’étendre au plus grand nombre de domaines possibles. Ne serait-ce pas une bonne idée d’en profiter pour inciter les entreprises à soutenir le développement durable dans les pays en voie de développement? dans l’absolu, on peut se dire que si une entreprise réduit ses émissions dans une filiale d’un PVD plutôt qu’en Europe, cela revient au même pour une pollution globale; sauf qu’on a eu plutôt un mécanisme permettant aux entreprises de gagner des permis en soutenant des projets d’aide au développement “à base d’énergie propre”. Ce qui est la garantie d’avoir à la fois une aide au développement mal faite et une exploitation du mécanisme pour réduire ses obligations; dans le même genre, planter une forêt permet de réduire drastiquement ses contraintes. Tout cela offre un boulevard pour éviter d’avoir à faire le moindre effort de dépollution.

Dans ces conditions, le mécanisme était voué à l’échec. Le coup de grâce est venu des gouvernements d’Europe continentale. Lorsqu’il a fallu décider des autorisations d’émissions entre les différents pays de l’Union Européenne, celles-ci ont été fixées sur la base d’estimations de croissance pour la période à venir. La Grande-Bretagne a joué le jeu, faisant une annonce réaliste; mais la France et l’Allemagne ont largement surrévalué leurs perspectives de croissance pour obtenir le plus de permis possible. Du coup, les anglais manquent de permis : en pratique, de ce fait, les consommateurs anglais d’énergie paient pour l’absence d’efforts des producteurs d’Europe continentale. Jurant qu’on ne les y reprendrait plus, les anglais ont annoncé que lors de la prochaine attribution de permis qui va commencer à la fin du mois, ils n’annonceraient leurs perspectives et leurs besoins qu’en dernier.

Ce qui devait arriver est alors arrivé : lorsqu’on a appris que pour l’année 2005, les émissions européennes avaient été inférieures au volume total de permis accordés, la valeur de celle-ci s’est effondrée. Le cours des entreprises auxquelles les permis avaient été distribués ont suivi : les permis sont comptabilisés comme des actifs, donc la valeur a brutalement été divisée par trois. Cet effondrement des cours, en réalité, traduit l’échec du système choisi. Et cet échec est d’autant plus dangereux qu’en la matière, comme dans d’autres, il n’y a pas de plan B réaliste au niveau européen.

Lorsqu’on crèe un marché ex nihilo, ce sont des difficultés que l’on rencontre souvent. Les californiens espéraient qu’en créant un marché de l’électricité, ils pourraient obtenir une énergie moins coûteuse. Créer un marché de l’électricité n’est pas en soi une mauvaise idée; mais espérer d’un marché qu’il permettra d’obtenir de l’énergie moins chère, tout en satisfaisant une demande d’énergie toujours plus grande, et ce sans construire de nouvelles unités de production pour protéger l’environnement, c’est croire au père Noël. Les européens espéraient qu’un marché de droits à polluer leur permettrait d’atteindre les objectifs du protocole de Kyoto sans efforts; c’est raté.

Pour les économistes, l’histoire n’est pas agréable. C’est le mécanisme qu’ils préconisent qui est mis en échec; et l’argument du “il a mal été appliqué” sera inaudible. En réalité, et malgré ses défauts, il faudra peut-être en passer par une taxe sur le carbone. Peut-être aussi abandonner l’idée d’une réduction coordonnée, multilatérale, des émissions de gaz à effet de serre. Mais le constat est là : les énormes discussions autour du protocole de Kyoto ont accouché d’une souris. La récente hausse du prix du pétrole aura sans doute fait beaucoup plus pour réduire la production de gaz à effet de serre que la création d’un marché du carbone. Hayek peut sourire du fonds de son tombeau : le marché spontané fonctionne bien mieux que le marché décrété.

Alexandre Delaigue

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16 Commentaires

  1. Je ne partage pas votre pessimisme sur l’efficacité du mécanisme. L’effondrement du prix est assez logique, pour peu qu’on ne se méprenne pas sur ce que représente le prix du carbone sur ce marché. S’il s’agissait d’un marché mondial, ce prix représenterait le coût marginal de la pollution, en tout cas tel que perçu par les régulateurs qui fixent le nombre total de permis. Il en irait de même si l’effet de serre était une pollution localisée uniquement sur l’Europe. Dans ces conditions, on peut penser que l’augmentation des émissions liée au développement chinois aurait augmenté ce coût marginal, et donc conduit le prix des permis à la hausse (le mécanisme étant, par exemple, que l’institution régulatrice rachète des permis pour les faire disparaître). Mais la situation est fort différente, puisque les pouvoirs publics européens n’ont pas intérêt à tenir compte du coût de la pollution. Ils l’ont déjà fait en ratifiant le protocole. A présent, leur seul objectif est de réduire les émissions européennes conformément aux engagements et à moindre coût. Le prix européen du carbone doit être considéré comme un multiplicateur de Lagrange associé à la contrainte de respect du protocole de Kyoto. Plus l’écart entre les émissions « business as usual » et l’engagement est élevé, plus le prix est élevé. Si cet écart diminue, le prix diminue. Sur ces entrefaites, la Chine se développe et fait pression à la hausse sur le prix du pétrole, ce qui pousse, ceteris paribus, les industriels à en utiliser moins (économies d’énergies, énergies alternatives…), et donc, involontairement, à polluer moins. Les émissions « business as usual » se rapprochent donc de la contrainte, et le prix baisse. C’est une sorte de carbon leakage à l’envers. Ce n’est pas efficace d’un point de vue global, mais c’est très efficace d’un point de vue européen.
    D’une manière plus générale, le climat étant un bien public mettant en jeu un grand nombre de personnes, il est illusoire d’imaginer qu’un mécanisme de régulation se mettra en place de manière spontanée.

  3. est-ce que le marché ne peut pas "repartir" lors du prochain tour de définition des niveaux de pollution permis ? cad, si la France et l’Allemagne arretent de rigoler, et que l’Angleterre ne se venge pas mesquinement.

  4. Je trouve votre analyse très intéressante. Je ne suis toutefois pas sûr d’avoir compris le raisonnement qui vous conduit à affirmer que les permis de polluer sont a priori supérieurs aux taxes pigoviennes (j’ai bien noté que vous relativisiez l’avantage de permis de polluer dans la deuxième partie du post).

    Vous écrivez que l’inconvénient principal des taxes pigovienne "est qu’il est en pratique impossible pour un décideur public d’en déterminer le bon niveau. Ce niveau dépend en effet des coûts de dépollution des entreprises, que celles-ci sont seules à connaître."

    Il me semble que cela n’est pas tout à fait correct. Pour fixer le montant optimal d’une taxe pigovienne, il suffit de déterminer l’externalité créé. Le décideur politique n’a en revanche pas besoin de connaître les coûts "de dépollution" des entreprises. Ayant fixé la taxe au montant approprié, il n’a plus qu’à laisser le marché fonctionner pour arriver au niveau de pollution optimal.

    Pour les permis de polluer le décideur politique doit en revanche connaître à la fois l’étendue de l’externalité (comme pour les taxes pigovienne) mais il doit en plus connaître les coûts de "dépollution". En effet, sans connaître ces éléments, le décideur politique ne peut pas déterminer le nombre optimal de permis de polluer.

    En résumé, il me semble que contrairement à ce que vous écrivez les permis de polluer nécessitent plus d’informations de la part des décideurs politiques que les taxes pigoviennes.

    Vous pensez qu’avec ce commentaire j’ai une chance d’être admis dans le Pigou Club de Mankiw ?

  5. @Antoine : le problème ne vient pas de ce que le prix des permis devrait correspondre au coût mondial de dépollution. Il vient de ce que le dispositif européen sensé réduire les émissions, tout simplement, n’atteint pas ses objectifs. C’est cela que traduit la baisse des prix, pas un problème dû à un décalage entre le coût mondial de la dépollution et le prix des permis (ça, je suis d’accord avec vous, cela n’a pas d’importance). Le mécanisme d’émission des permis est mal fichu à la base; et le day-trading ne fait qu’en amplifier les conséquences.

    @françois : oui, petite faiblesse dans l’inspiration ces derniers temps. C’est à cause de la bête immonde à 44 jambes qui grouillent autour d’une poche en cuir remplie d’air 😉

    @Matthieu : Dans l’idéal, il faudrait que l’Union Européenne aille inspecter les 12000 entreprises, pour ensuite décider avec une cohorte d’experts du volume approprié de permis à émettre, pour enfin les vendre aux enchères auprès des pays et des entreprises. La réponse courte est qu’il est très peu probable que les gouvernements européens acceptent ce genre d’ingérences.

    @LB : Vous vous placez dans le cadre de l’alternative "taxe contre droits de propriété", plutôt que dans "règlementation, taxe, ou permis de pollution". En l’occurence, on ne se pose pas la question du coût externe : on suppose simplement que le décideur public souhaite réduire les émissions d’un certain volume, et qu’il doit alors choisir le meilleur instrument pour cela.
    Maintenant, effectivement, en théorie, il faudrait déterminer le coût externe de l’effet de serre. Un mécanisme Coasien consisterait à privatiser l’atmosphère (!) pour déterminer le prix optimal de la tonne de carbone qui y est rejetée. Tout autre calcul suppose de la part des pouvoirs publics la capacité à reproduire ce mécanisme théorique pour déterminer le coût externe : c’est pas gagné. L’objection que vous décrivez (qui est d’ailleurs valide aussi pour une règlementation) me semble un peu expliquer qu’il faut d’abord faire une chose impossible, puis une chose très difficile dans le cas de la réglementation ou des permis, et "seulement" une chose impossible dans celui de la taxe. Certes.
    Mais en pratique, on raisonne sur la réduction des émissions, faite un peu à l’aveugle, sur la base des simulations de l’IPCC. Et on cherche simplement à obtenir ce résultat de réduction d’émissions à moindre coût : et là, la quantité à réduire ayant été (un peu arbitrairement certes) fixée, la règlementation ne nécessite pas d’informations en plus.
    Pour votre admission au Pigou Club, voyez avec Mankiw. Je n’ai aucun pouvoir pour vous aider 😉

  8. Ne peut-on imaginer d’établir les permis à polluer tout simplement en fonction de la population active (ou quelque règle du genre).

    C’est certes injuste, mais est-ce moins injuste qu’un mécanisme déclaratoire appliqué par des tricheurs ?

  9. Je lis dans votre article que "lorsqu’on a appris que pour l’année 2005, les émissions européennes avaient été inférieures au volume total de permis accordés, la valeur de celle-ci s’est effondrée. ". La cause de cet effondrement ne serait-il pas que certains industriels auraient préféré émettre du CO2 dans des pays où le rejet de CO2 n’est pas contingenté par des "droits à polluer". Ce déplacement de production industrielle aurait alors été la seule véritable cause d’un effondrement logique des cours des "droits à polluer".

  10. Je ne suis plus sûr de bien comprendre : la baisse du prix provient bien de ce que les européens ont pollué moins que prévu, non ? Donc, si l’objectif était de faire baisser la pollution, il est atteint… plus que prévu. Si ça n’est pas assez, il suffit de diminuer le nombre de permis en circulation. Ai-je raté un épisode ?

  11. @jck : une procédure d’enchères serait effectivement une bonne chose; mais les mécanismes qui ont conduit à préférer une attribution directe, avec les défauts qui vont avec, sont toujours là. Donc cela ne permet pas d’être optimiste.

    @jo : la solution, c’est celle décrite par jck : on décide d’un total de permis pour toute l’europe et on les alloue par enchères. Mais c’est raisonner à partir de la solution : le vrai problème, c’est de constater que ce genre de mécanisme n’est pas mis en place; on y préfère des systèmes permettant le free riding.

    @gdm : non, ce n’est pas ce qui s’est produit. Par contre, en pratique, le système permettait de "compenser" des émissions en Europe par des réductions dans les pays extérieurs. Mais en pratique, les moyens de compensation sont tellement nombreux que ces moyens sont largement utilisés, permettant d’obtenir des permis sans faire le moindre effort de réduction des émissions en Europe, ce qui était le but initial.

    @Antoine : la baisse du prix des permis vient surtout de ce que beaucoup trop de permis ont été alloués, les rendant inutiles. Vous dites "il suffit d’en mettre moins en circulation". Mais c’est précisément le problème! les mécanismes qui ont conduit à ce qu’il y ait trop de permis en circulation, la possibilité de free riding en trichant sur ses prévisions de croissance, les permis obtenus sans rapport avec la réduction des émissions (aide au développement par exemple) sont toujours là. Dans le même temps l’attribution gratuite des permis plus la cotation en spot n’incite pas les industriels à engager des investissements de réductions d’émissions. Le résultat, c’est qu’on va continuer à émettre trop de permis et à atteindre les objectifs sans réduire les émissions en Europe. La seule réduction des émissions ne proviendra pas de ce système, mais des hausses de prix pétroliers, qui touche les particuliers, qui ne sont pas concernés par le système des permis.

  12. AD : ok, dans ce sens là je suis d’accord. Sauf que ce n’est pas vraiment un échec du marché, dans la mesure où tout autre système aurait pu entrainer des failles de ce genre (exonérations de taxes pour des catégories particulières, par exemple). Si l’on admet que le climat est un bien public, vous n’échapperez pas au fait qu’une régulation "décrétée", comme vous dites, est nécessaire. Par ailleur, on peut se demander s’il y aurait eu vraiment trop de permis si le prix du pétrole n’avait pas tant monté.

  13. Bravo, bravo ; je n’avais pas compris, maintenant j’ai l’impression d’avoir compris.

    La seule solution est elle de passer à un mécanisme d’enchères, ou peut-on espérer qu’une Bourse fonctionne mieux avec un mécanisme alternatif de définition des plafonds ? (les deux questions sont d’ailleurs sans doute indépendantes)

    (Peut-être les commentaires précédents le disent-ils, mais là, je n’ai pas compris).

  14. Voilà je ne suis qu’en terminale et il se trouve que je dois préparer un débat sur "les permis de polluer". Je n’arrive pas à me forger une opinion car même aprés avoir lu tous ces commentaires, j’ai toujour du mal à saisir les informations. Si quelqu’un pouvait m’en faire un petit résumé, ce serait cool !
    Merci d’avance.

  16. Il y a une faute de frappe dans la dernière phrase de l’article "fonds" à la place de "fond". Voilà, rien de bien franchement constructif pour le débat, je l’admets…

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