Les emplois aidés : plus compliqué que prévu

21 février 2018 Stéphane Ménia De l'économie en général 0

Quelques mois après la décision de supprimer (presque) du jour au lendemain 40% des contrats aidés (120 000 sur 320 000), un rapport du Sénat (pas encore disponible, apparemment, mais présenté ce jour) pointe les difficultés créées par ces suppressions et juge “sévèrement le non-renouvellement d’une partie de ces emplois, décidé par le gouvernement à l’été 2017”.

On devrait toujours faire attention aux asymétries. Parfois, aller de A à B, ce n’est pas aller de B à A. Créer un système d’aide au logement n’est, par exemple, pas forcément une  idée à l’ingéniosité indiscutable. Mais une fois le système en place, le supprimer pose de nouvelles difficultés. Et c’est la même chose en ce qui concerne les emplois aidés.

Ce que je racontais aux gens

Un contrat aidé est un contrat destiné à favoriser, par la subvention, l’emploi de travailleurs structurellement plus touchés par le chômage (jeunes, séniors, handicapés, chômeurs de longue durée, etc.). Pendant des années, fort des analyses du sujet, j’ai professé dans mon cours sur les politiques de l’emploi la chose suivante à leur sujet :
– C’est un moyen de maintenir dans l’emploi ou de ramener vers l’emploi certains travailleurs et c’est donc bon pour la préservation du capital humain desdits individus. C’est donc une mesure potentiellement utile, qui peut réduire le chômage à court ou long terme, réduire dans le temps les dépenses de l’assurance chômage, stimuler la demande, l’offre de travail et, à plus longue échéance, la croissance, par le biais de l’accumulation de capital humain.
– Mais… ils sont soumis à un fort effet d’aubaine : les emplois créés auraient probablement été créés quand même pour beaucoup d’entre eux (65% selon une étude de l’OFCE il y a environ 5 ans, que je ne parviens pas à retrouver). Pire, dans certains cas, les embauches se font sur les publics visés au détriment d’autres publics qui sont évincés (on préfère embaucher un travailleur pour qui on bénéficiera de l’aide). Il y a un effet de substitution (estimé à 10% des emplois par la même étude de l’OFCE). Au total, sur 100 contrats aidés, seuls 25 seraient une création nette ou une préservation réelle des emplois. Même en admettant que le chiffre est exagéré (la DARES pointe plutôt 58% d’emploi soumis à l’effet d’aubaine dans le secteur marchand ; il y en a moins dans le non marchand), le coût de ces contrats est donc élevé pour les finances publiques pour un effet sur l’emploi assez limité.
– Outre de fournir un emploi aux travailleurs ciblés, on espère que ces emplois auront un “effet tremplin”, en permettant à ceux qui les occupent d’être plus facilement employables ensuite sur des contrats classiques, grâce à un effet d’apprentissage. Hélas, les travaux montrent que cet effet n’est clairement visible que dans le secteur marchand, pas du tout dans le secteur non marchand, où la probabilité de trouver un emploi après un contrat aidé était, selon la même étude, la même que pour… un chômeur. Or, une majorité d’emplois aidés étaient non marchands.
– Pour achever ce tableau globalement pas terrible, j’ajoutais un peu de théorie fiscale au doigt mouillé. En bonne théorie économique, le financement par l’impôt d’une politique publique crée une distorsion sur les marchés concernés par l’imposition (les impôts et taxes réduisent la demande de biens, l’offre de travail, l’investissement, etc.). Si les coûts de ces distorsions sont supérieurs aux gains de la mesure, c’est une mauvaise affaire pour les finances publiques et l’économie dans son ensemble. Par chance pour les contrats aidés, cet effet (noyé dans l’impact de la masse des politiques publiques) est complexe à évaluer et, hormis qu’il fallait le mentionner, aucun de mes étudiants, je présume, ne le relevait.

Si l’on veut résumer ce qui, me semble-t-il, était l’opinion moyenne des économistes sur le sujet, les emplois aidés sont une soupape à utiliser en cas de récession, mais ne sauraient servir d’outil significatif de politique de l’emploi en tous temps. Alors, pourquoi ne pas les supprimer à la faveur d’un regain d’expansion, concomitant à un ensemble de réformes structurelles du marché du travail, supposées réduire le chômage par elles-mêmes ? Eh bien, ma foi, rien de ce que je ne racontais à mes étudiants depuis des années ne s’y opposait franchement. Ben oui, je n’avais pas évoqué ce qui se passerait en cas de suppression de ces contrats, je raisonnais uniquement sur les questions d’emploi et, surtout, je n’avais pas envisagé qu’on puisse y mettre fin en un laps de temps si limité. Comme pour l’APL, je me retrouve à douter du bien fondé de la suppression d’un dispositif dont je n’avais pas dit le plus grand bien dans l’absolu.

Bons ou mauvais pour l’emploi ?

Pourquoi ? Tout d’abord, parce que dans le grand maelström des emplois et contrats aidés, dont on a dit qu’ils souffraient globalement d’effet d’aubaine, il y a ceux qui sont très ciblés sur les publics les plus éloignés de l’emploi et les autres. Or, il se pourrait bien que les premiers ne soient pas aussi catastrophiques que ça. voire meilleurs que la formation… Ensuite, parce qu’à court terme, ils ont vraiment un effet positif sur le taux de chômage. Enfin, parce que, en définitive, selon une étude de la DARES on a du mal à proprement évaluer les effets de long terme du passage par l’un de ces contrats :

“Les effets à moyen terme, sur l’emploi semblent plus mitigés mais il nous manque un suivi des bénéficiaires sur une période plus longue pour s’assurer de leur insertion à l’issue du contrat.”

Sans grande surprise, finalement, on se rend compte que la question de l’efficacité des contrats aidés est tout sauf simple et que le risque est effectivement que l’évaluation des dispositifs “s’appuie sur une lecture orientée de ces études partielles, transformant des résultats partiels en certitudes assénées”.

Un changement brutal

Reconnaître qu’on a probablement exagéré sur les contrats aidés ne veut pas dire qu’il faudrait les ériger en modèle d’emploi à généraliser. Certains pensent que l’État doit forcément subventionner des contrats dans certains domaines, sous prétexte que ce serait socialement utile. J’ai vu des établissements culturels enchaîner les contrats aidés sans qu’ils n’en aient financièrement besoin ; juste parce que c’était possible. Qu’il se soit agit de culture n’y changeait rien. L’effet d’aubaine, voire de substitution jouait. Cela générait même même de la précarité : après un contrat, un (long) délai de carence s’imposait pour réemployer la même personne. Qu’on ne conservait évidemment pas dans un contrat classique, mais qu’on remplaçait par un autre contrat aidé. Que des associations culturelles ne soient pas capables de financer des emplois par manque de ressources ne pose pas la question des emplois aidés mais du financement de la culture. Évidemment, quand on dit ça à des “cultureux”, on en prend plein les dents, de la part des réalistes (qui expliquent que c’est ça ou rien) comme de la part des intégristes (qui t’expliquent que les artistes devraient être fonctionnaires. Ah, non, pas fonctionnaires, payés sur fonds publics, mais libres de tout mouvement ; tu m’étonnes, ils sont artistes…). Mais c’est pourtant vrai (et renvoie incidemment à la question de l’intermittence et de savoir si c’est l’Unedic ou le budget du ministère de la culture qui doit la financer).

Bref. le contrat aidé, ce n’est pas la panacée. Mais à trop focaliser sur l’emploi, on en oublie qu’après des années de pratique, les contrats aidés sont effectivement devenus un élément de financement des activités évoquées et, d’un grand nombre d’acteurs producteurs de biens publics. C’est vrai dans l’Éducation nationale ou dans le secteur de la dépendance. Fini l’objectif de l’emploi et de l’insertion productive. On est sur un autre terrain. Est-ce une raison pour pérenniser ces dispositifs ? Le gouvernement a-t-il eu tort d’en supprimer un grand nombre ?

Si le résultat est la disparition immédiate de structures qui survivaient tant bien que mal grâce à l’apport de ces ressources, oui. On a souvent reproché – à raison – aux 35 heures d’avoir mis de petites entreprises dans une situation intenable en les obligeant à réduire le temps de travail de leurs employés sans qu’elles puissent embaucher, compte tenu de leur carnet de commandes limité. On a ici la même chose : une association qui peut faire vivre 10 personnes grâce à un contrat aidé peut disparaître si le contrat aidé n’est pas reconduit.C’est une production et des emplois qui disparaissent, plus ou moins vite. Encore une fois, on peut se demander pourquoi un seul emploi peut mettre en péril une structure entière et pourquoi il faudrait financer cette forme d’inefficacité. Mais c’est là que le timing retenu par le gouvernement est douteux. Rien n’a été programmé. Les organisations concernées n’ont pas eu le temps de se retourner. L’impact de cette réduction à la machette est, de surcroît, très différent d’un endroit à un autre. Dans certains cas, elle sera facilement absorbée. Dans d’autres, les difficultés sont déjà réelles (l’état de saleté et de dégradation matérielle des locaux dans lesquels je travaille le montre ; même si tout ne date pas d’aujourd’hui, c’est comme si un cap catastrophique avait été passé). Il eut été plus logique de programmer la disparition des contrats aidés sur un temps plus adapté.

Un choix binaire

On peut voir aussi dans cette démarche l’application d’un choix binaire reposant sur l’idée que la subvention, c’est mal. Le pendant de cette approche est évidemment que le marché, c’est mal. Ne comptez pas sur moi pour choisir une de ces deux options. Ceux qui veulent soutenir le gouvernement, tout en entendant l’argument du mauvais timing, pourront répondre qu’il n’y a ici nulle idéologie, mais une obligation pour aboutir à un nouvel équilibre : un processus lent aurait lentement enterré la réforme, favorisant clientélisme, pas en arrière et, finalement, un abandon pur et simple, si la conjoncture devait se dégrader. Peut-être. Je suis sensible aux questions d’économie politique et cet argument a du sens.
Malgré tout, la lecture consistant à considérer que le gouvernement a fait le choix du renoncement au maintien de nombre d’activités qui ne relèvent pas du marché mais sont néanmoins utiles et désirées n’est pas absurde. L’ironie est de constater que le même gouvernement a vaillamment combattu pour obtenir les J.O. en 2024 (nan, j’déconne, y avait que nous en lice), événement qui présente exactement ce caractère de “désiré” (quant à l’utilité, c’est une autre question…). Bien sûr, il ne fait aucun doute que si le gouvernement n’était pas grandement préoccupé par la réduction des déficits publics, les emplois aidés n’auraient pas payé les pots cassés. Si vous ajoutez à cela que le budget 2018 ne sera pourtant pas avare en baisse d’impôts pour certains (toi, peut-être ?) et, surtout, pour d’autres, il est difficile de balayer d’un revers de main l’idée que c’est au moins autant un impératif budgétaire qu’une certaine vision de ce qui est productif ou non dans une économie qui a conduit où nous sommes.