Consensus de Washington

20 octobre 2004 Alexandre Delaigue De l'économie en général 0

Alors que le rapport Camdessus soulève quelques débats en France (sans doute jusqu’à la sortie d’un quelconque prochain rapport) la carrière passée de son directeur comme directeur du FMI entre 1987 et 2000 refait l’objet de quelques articles. Articles qui font de Camdessus à la fois le “pompier des pays en crise” (comme il s’est qualifié lui-même) mais aussi et surtout “l’artisan du consensus de Washington”. L’occasion de parler dudit “consensus de Washington” qui fait l’objet, encore aujourd’hui, d’un concentré d’erreurs d’interprétation proprement incroyable

Libération nous offre une superbe compilation de tous les préjugés et idées fausses qui courent sur le consensus de Washington. Extrait :

“Ce «médecin en chef» de l’économie mondiale a porté mieux que quiconque les recettes du consensus de Washington. Les pays en développement passant sous médication du FMI devaient accepter de démanteler leurs structures protectionnistes, d’autant plus qu’ils étaient fortement endettés et qu’ils cherchaient à obtenir un répit pour faire face à leurs obligations financières. Ce consensus se révéla aussi une véritable camisole de force budgétaire. Au lieu des projets de protection des industries naissantes et souvent étatisées, il fallait désormais que les discussions nationales portent uniquement sur les secteurs économiques à privatiser. Des pays entiers durent s’adonner aux joies de l’ouverture financière et des flux d’investissement de portefeuille. Michel Camdessus a porté la bonne parole de cette doctrine dominante, sortie tout droit (en 1989) du département du Trésor américain.“

L’ensemble de l’article de Libération est assez fantaisiste, mais la fin est la plus grosse énormité. Rétablissons quelques vérités.
le consensus de Washington n’est pas “sorti tout droit en 1989” du département du trésor américain. Le terme “consensus de Washington” a été inventé par un économiste américain, Williamson, qui cherchait à caractériser les diverses propositions qui en 1989 faisaient selon lui l’unanimité parmi les économistes et les organisations internationales présentes à Washington. Ces propositions étaient au nombre de 10 :
1- contenir les déficits publics
2- réordonner les priorités en matière de dépenses publiques en faveur des plus pauvres. Donc, orienter la dépense publique vers l’éducation, les infrastructures, etc…
3- réforme fiscale : pour que l’Etat collecte plus, réduire les taux marginaux d’imposition et élargir l’assiette
4- libéraliser les taux d’intérêt (à la fin d’un processus de libéralisation des marchés financiers, dont le rythme et l’ampleur ne faisait pas l’objet d’un consensus)
5- un taux de change compétitif
6- une libéralisation commerciale, il n’y avait pas consensus sur le rythme de celle-ci.
7- libéralisation des entrées d’investissements directs (mais pas du compte de capital)
8- les privatisations
9- dérèglementation des marchés (c’est à dire, réduction des barrières à l’entrée)
10- droits de propriété : permettre à l’économie informelle d’accéder à la propriété à un coût raisonnable.

Le “consensus de Washington” était donc une description de l’état de l’opinion générale d’économistes et de fonctionnaires sis à Washington en 1989 sur ce qu’il fallait faire pour réduire la pauvreté et favoriser la croissance dans les pays en voie de développement. Il ne s’agissait pas d’un agenda néolibéral. Tout au contraire, l’auteur voulait montrer qu’après une ère Reagan très idéologique, on était passés dans une situation de relatif calme et que les gens s’accordaient sur quelques idées générales minimales. On peut ajouter quelques autres éléments. Le premier est celui du contexte qui était celui des crises des pays d’Amérique latine, qui sortaient de longues périodes d’hyperinflation provoquée par le financement monétaire de déficits publics abyssaux. Cette période avait été dramatique pour les pauvres, qui contrairement aux riches ne pouvaient pas envoyer leurs actifs dans des comptes suisses. Cela explique une partie des différents points (notamment le premier et le cinquième).
Un autre point, c’est que Williamson voulait marquer la fin d’une époque. Le consensus sur les 10 points ci-dessus ne posait aucunement question pour les pays développés qui pratiquaient ces diverses politiques sans y penser; Mais étrangement, les années 70 et 80 avaient été marquées par l’idée selon laquelle les pays en voie de développement appartenaient à un monde étrange dans lequel la réalité économique était différente, dans lequel la population bénéficiait de l’inflation (qui était censée favoriser l’investissement…), le gouverment devait impérativement s’endetter massivement pour lancer des projets “d’industries industrialisantes”, et que le pays pourrait bénéficier de stratégies de “substitution aux importations”. Ce mélange d’idéologie et de naiveté, porté notamment par le catastrophique Robert MacNamara lorsqu’il était directeur de la Banque Mondiale (après avoir eu le succès que l’on sait en conseillant à Kennedy d’envoyer des soldats au Vietnam…), avait dramatiquement échoué dans les crises d’endettement des années 80. Le consensus de Washington était la reconnaissance de ce que les pays pauvres n’étaient finalement pas l’objet de lois économiques différentes de celles qui régissent les pays riches. Que la priorité des gouvernements devait être la réduction de la pauvreté et la croissance.
Surtout, l’objectif premier du consensus est d’adopter le précepte médical : “surtout ne pas nuire”. Plutôt que de lancer des agendas ambitieux et irréalistes ou des éléphants blancs, mieux valait faire preuve de modestie et limiter les préconisations politiques à ce qui fait l’unanimité.
Ce consensus est pourtant très rapidement devenu le synonyme de “pensée unique néolibérale”. Le terme de “consensus” donnait l’impression d’une sorte d’absence de débat et de réflexion; Surtout, le terme a servi à décrire l’ensemble des politiques appliquées aux pays faisant l’objet d’un plan d’ajustement structurel du FMI. Or quoi que l’on puisse penser de ces plans d’ajustement structurels, ils intervenaient dans un contexte bien précis : celui de gouvernements ruinés par une crise d’endettement et de balance des paiements, en situation d’urgence. Dans de telles circonstances il n’y a pas beaucoup de moyens de rétablir les finances publiques et les remèdes ne peuvent qu’être amers. Mais les plans en question étaient des plans d’urgence, pas des plans visant à accroître la croissance et réduire la pauvreté.
Aujourd’hui le terme de “consensus de Washington” est inutilisable tant il a été chargé de significations étrangères à ce qu’il était. On en a fait un impérialisme. Un “fanatisme du marché”. Un projet de création d’une économie mondiale “entièrement privatisée”. J’en passe et des meilleures. Peu de termes ont échappé à leur sens initial comme celui-là l’a fait.
Une question plus intéressante consiste à se demander ce qui a changé aujourd’hui : le consensus de Washington est-il toujours un consensus parmi les économistes, ou y a t’il eu un changement d’avis et de perspective? L’idée selon laquelle le gouvernement doit contrôler sa dépense et l’orienter vers l’éducation et l’aide aux plus pauvres, tout en adoptant une fiscalité efficace n’est pas discutée. Les différentes formes de libéralisation sont elles aussi unanimement acceptées. Même Stiglitz (qui a largement contribué à discréditer le consensus de Washington en l’assimilant au néolibéralisme, tout en en retenant l’essentiel des propositions) est favorable à la libéralisation des marchés, l’ouverture économique, et la libéralisation financière quand c’est possible. Les seuls désaccords portent sur le rythme d’évolution et l’ordre des réformes à mener, pas sur la direction à suivre. En matière de taux de change, Williamson pensait à un taux de change fixe ajustable, pas les currency boards qui ont prévalu (sans grand succès) dans les années 90. Parmi les différents points, c’est l’ouverture des capitaux qui reste la moins consensuelle. Pour Williamson il s’agissait de faciliter l’entrée des investisseurs étrangers, quitte à maintenir des limites sur les flux de court terme. Les années 90 ont montré que des systèmes partiellement contraignants pouvaient éventuellement avoir un effet positif (voir le cas du Chili ou de la Malaisie).
Un économiste des années 2000 qui voudrait définir un “nouveau consensus” insisterait probablement aussi sur la prévention des crises, point trop ignoré par la version 1989 du consensus. A l’époque, on pensait que les crises financières étaient le résultat de problèmes structurels d’endettement lourds; les années 90 ont montré que même des pays en bonne santé économique pouvaient être exposés à de violentes turbulences, et qu’il fallait disposer d’outils de réaction. Le consensus de Washington, enfin, n’est peut-être pas suffisamment ambitieux. Se contenter de vouloir élever la croissance sans trop amplifier les inégalités est louable, mais réduire la pauvreté doit s’accompagner de compléments plus roboratifs en matière de politique sociale.
Le consensus de Washington, pourtant, est bien éloigné du monstre qui en a été fait. Il s’agit plutôt d’un ensemble de politiques (trop?) raisonnables, et ne mérite pas tant d’indignités.

Ce post a été largement inspiré de la lecture de ces deux articles de Williamson, que je conseille à tous ceux qui veulent aller plus loin :

“did the Washington Consensus fail”?
“what should the worldbank think of the Washington Consensus?”

Alexandre Delaigue

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