Qu’est-ce qui détermine l’efficacité de la politique budgétaire ?
Rédacteur : Stéphane Ménia
Ce texte recense la plupart des mécanismes expliquant l’impact de la politique budgétaire sur l’activité économique. Il ne développe pas précisément les mécanismes en jeu, se contentant de les mentionner. Pour leur explication, il est nécessaire de se reporter à d’autres documents.
L’efficacité de la politique budgétaire se mesure à l’aide du multiplicateur fiscal (ou multiplicateur keynésien), qui se définit alternativement comme le rapport entre une variation des dépenses publiques et la variation consécutive du revenu global, la variation des impôts et celle du revenu global ou, de manière plus générale, comme la variation du solde budgétaire et celle du revenu global. En d’autres termes, lorsqu’on modifie l’un des leviers de la politique budgétaire, quel sera l’impact sur le revenu global ?
Les effets de demande
Effets keynésiens
Cadre IS-LM et Mundell-Flemming
Quand les prix sont rigides et qu’il existe des capacités de production non utilisées, c’est la demande globale qui détermine le revenu global.
Dans ce cas, le multiplicateur keynésien est positif. Il est supérieur pour une hausse des dépenses publiques à celui d’une baisse des impôts.
Le financement des dépenses publiques par l’impôt a un effet nul, le multiplicateur est égal à l’unité.
Il faut tenir compte des effets d’éviction.
D’abord, l’impact de la hausse du taux d’intérêt suite à la hausse des dépenses publiques réduit sa valeur. Il intervient via l’investissement, supposé diminuer avec une hausse du taux d’intérêt. L’effet d’éviction est donc d’autant plus fort que l’investissement est sensible au taux d’intérêt. En revanche, il est d’autant plus faible que l’investissement est sensible à la demande (accélérateur).
Ensuite, il est plus fort si la demande de monnaie est peu sensible au taux d’intérêt et sensible au revenu global.A noter, dans le cas de trappe à liquidité, seule la politique budgétaire a une influence sur l’activité.
Enfin, l’effet d’éviction peut transiter par les variations du taux de change. La hausse du taux d’intérêt attire des capitaux, ce qui apprécie la monnaie et réduit les exportations. En changes flexibles, avec capitaux parfaitement mobiles, l’éviction est complète. C’est le contraire si les changes sont fixes et les capitaux mobiles, la politique budgétaire est très efficace.
Modèles keynésiens à prix flexibles
Lorsqu’on envisage des prix flexibles (dans la lignée des modèles de la nouvelle macroéconomie keynésienne), la nature des effets d’éviction varie. Avec flexibilité imparfaite (il reste des rigidités nominales, les prix ne s’ajustent pas parfaitement), en économie fermée, l’expansion budgétaire conduit à une hausse des prix qui accroît l’éviction. En économie ouverte, avec changes flexibles, si les prix domestiques évoluent avec le taux de change, l’appréciation conduit à une baisse des prix. L’éviction est moindre que dans le cas de prix fixes. En changes fixes, la baisse du solde courant en réponse à une hausse des prix, via une appréciation du taux de change réel, conduit à un effet d’éviction plus important qu’avec des prix fixes.
Prise en compte des effets de richesse
La hausse du taux d’intérêt conduit à une baisse de la valeur des actifs financiers. Si la consommation et l’investissement sont liés au patrimoine, il ya éviction.
L’impact d’une hausse des prix est ambiguë car elle a des effets opposés sur richesse réelle et nominale.
Effets non keynésiens
Quand on introduit des anticipations rationnelles, les effets à long terme d’une politique importent aussi à court terme. La distinction entre changements temporaires et permanents est importante, car les agents auront tendance à prendre en compte les effets à long terme et à modifier leur comportement immédiatement.
Équivalence ricardienne
Dans sa version initiale (Barro, 1974), elle démontre l’équivalence entre un financement des dépenses publiques par la dette et l’impôt (supposé forfaitaire). Les agents privés compensent toute baisse de l’épargne publique financée par la dette publique par une hausse équivalente de l’épargne privée (pour être en mesure de payer les impôts futurs). Le multiplicateur est unitaire.
Avec des impôts proportionnels au revenu, une hausse temporaire des dépenses publiques compensée par une baisse future de ces dépenses n’a pas d’effet. Mais une hausse des dépenses compensée par une hausse future des impôts réduit le revenu permanent. Le multiplicateur fiscal est négatif.
En tout état de cause, la productivité des dépenses publiques importe, puisque c’est elle qui va déterminer si la dette publique est un transfert intégralement supporté par les générations futures.
Les hypothèses nécessaires à la stricte validité du principe d’équivalence sont plutôt fortes. On peut montrer que dans de nombreux cas, elle sera violée : horizons limités, anticipations non parfaites, contraintes de liquidité, imperfections du marché du capital et altruisme limité.
Plus que de savoir si elle est universellement valable, il est intéressant de comprendre dans quels cas elle l’est. Ainsi, en supposant que les agents souffrent de myopie, on peut imaginer que si le gouvernement est institutionnellement tenu de compenser ultérieurement l’expansion, même des agents myopes anticiperont changement et l’équivalence tiendra. De même, si le sentier de la dette publique semble insoutenable, une hausse ultérieure des impôts sera prévisible.
Mais, à l’inverse, si les agents pensent que la dette sera monétisée, alors un effet keynésien peut apparaître même dans un modèle ricardien.
Prime de risque et crédibilité
Le taux d’intérêt augmente en fonction du risque de défaut sur la dette publique ou en cas de hausse de l’inflation. Un effet d’éviction apparaît. Ici, un changement de politique budgétaire annoncé comme temporaire sera mieux perçu et la crédibilité du gouvernement est alors cruciale. Si le caractère temporaire du changement est accepté par les agents, l’effet d’éviction sera réduit.
Incertitude
L’incertitude induit des comportements de précaution. Les ménages tendent à accroître leur épargne de précaution et les entreprises à reporter leurs investissements. L’effet de l’expansion est d’autant plus limité que ces comportements sont marqués. Il est trivial de dire que la confiance est importante.
Les effets d’offre
Ce sont au demeurant des effets à long terme. Mais l’anticipation de ces effets par les agents économiques peut induire des réactions de l’activité à court terme.
Impôts, dépenses publiques et croissance
Une variation des impôts peut avoir un impact sur l’offre de travail ou sur l’épargne et l’investissement. La localisation internationale du capital et du travail peut aussi être affectée. Mesurer précisément ces liens relève d’une analyse empirique.
L’impact des dépenses publiques sur la productivité des facteurs est aussi à étudier. En particulier, lorsque l’État finance des biens publics.
L’organisation du marché du travail peut influencer l’effet de la politique budgétaire. Par exemple, lorsque les syndicats sont forts et la concurrence imparfaite, une hausse des impôts peut conduire à une hausse des salaires. Mais une concertation peut atténuer l’effet d’une politique budgétaire restrictive et conduire à une baisse du multiplicateur. La réduction de l’emploi public peut aussi être à l’origine d’effets non keynésiens.
Modèles de la nouvelle économie classique
La proposition d’inefficacité de la politique économique (Lucas, Sargent & Wallace) avance que lorsque les agents économiques formulent des anticipations rationnelles dans un modèle néoclassique, les politiques budgétaires sont pleinement anticipées et ne conduisent pas à modifier consommation et investissement. Seul une politique surprenant les agents auront un effet, et seulement par le biais de mécanismes d’offre.
Aspects institutionnels
Question des délais internes et externes.
Ils influencent la valeur du multiplicateur.
Économie politique
Alesina et Perotti (1995). Il peut exister un biais en faveur du déficit budgétaire, car :
– il peut exister une illusion fiscale : les agenst privés ne perçoivent pas la contrainte budgétaire intertemporelle de l’État qui veut qu’un déficit soit combler ultérieurement ;
– les électeurs peuvent délibéremment souhaiter transférer le poids de la dette publique sur les futures générations ;
– lex gouvernements peuvent se livrer à une utilisation stratégique des dépenses publiques, en engageant les gouvernements futurs sur des dépenses correspondant à leurs propres préférences ;
– les changements de politique peuvent être régulièrement reportés pour éviter d’avoir à gérer mes conflits naissant du partage des coûts d’ajustement entre groupes sociaux ;
– les procédures budgétaires peuvent fonctionner de sorte à péreniser un déficit.
Lorsque les institutions conduisent à un déficit persistant, la prise en compte de cet élément par le public joue sur la crédibilité : même ce qui est annoncé comme temporaire sera considéré comme permanent.
Niveau de développement
En principe, il n’y a pas de différence entre pays riches et en développement. Mais la gestion de la demande est moins cruciale dans les pays en développement car les chocs d’offre influencent plus l’activité.
Au niveau institutionnel, l’accès limité aux marchés de capitaux de ces pays peut être source d’éviction et limiter la valeur du multiplicateur. Mais la propension marginale à consommer est normalement plus élevée, d’où un multiplicateur plus élevé. Enfin, le politique budgétaire est plus délicate : problèmes de collecte de l’impôt, gouvernance défaillante, volatilité de la base fiscale (ex : droits de douanes pour les pays extravertis), longs délais, biais au déficit plus marqué (ex : les subventions des entreprises publiques ).
