Du bon usage du supposé dilemme santé vs économie

Je suis mal à l’aise depuis deux mois avec l’idée de l’arbitrage entre économie et santé. Je connaissais assez de choses sur le sujet pour pouvoir situer les problématiques générales de politique de santé publique et d’analyse coût-bénéfice afférentes. Mais, comme tout le monde si j’ai bien suivi, sur les scénarios macroéconomiques possibles, j’ai été vite troublé. La vérité, c’est qu’on n’a pas idée de ce qui va se passer, si ce n’est que ce ne sera pas aussi réjouissant que sans pandémie. Ce que l’on n’ignore pas non plus, c’est la forte imbrication des dynamiques de court, moyen et long terme. Ce qui n’est pas usuel pour les économistes. Certes, on a l’habitude de repérer ce qui dans une crise pourrait plomber durablement la croissance. On sait par exemple qu’une crise bancaire majeure a toujours des conséquences durables ; du moins plus durables que lorsque la récession est occasionnée par un simple choc sur l’économie réelle. On n’est pas ignorants non plus sur ce qui a pu se passer lors des épidémies récentes, Sras, H1N1 ou Cov-MERS. Rien, en l’occurrence, ou presque, si ce n’est une chute de la demande très limitée dans le temps, imputable à la peur de virus qui ont finalement fait long feu très rapidement. Ici, vous le savez, c’est à la fois la demande et l’offre qui sont concernées. Et il faut faire en sorte que cet attelage reste le mieux accroché possible, tout en supprimant la cause de leur perturbation, l’épidémie de Covid-19. Quand offre et demande globales sont concernées ensemble, tout ce qui est fait maintenant peut avoir un impact important sur ce qui se passera demain, après demain et pendant 10 ans.

Soudain, je ne m’entends plus avec personne (ou presque)

Si au départ, un consensus large sur la nécessité de prendre des mesures d’urgence sanitaire et économique s’est instauré, une polarisation néfaste s’est progressivement créée dans les discussions publiques. Nous étions partis sur une base assez rationnelle, dans des divergences d’appréciation limitées. Dans les deux ou trois dernières semaines, nous nous sommes retrouvés coincés entre « Nos vies valent plus que le PIB » et « C’est la mort de l’économie et de la société qui nous guettent ». Pour les premiers, il fallait être prêts à continuer le confinement indéfiniment car « la vie n’a pas de prix ». Pour les seconds, il fallait l’interrompre le plus vite possible, c’est-à-dire qu’une semaine supplémentaire devenait un drame incommensurable. Tout ceci étant appuyé de part et d’autre par des arguments en général légers. Pour les uns, la dernière étude chinoise (ou autre) en date montrait sans aucun doute possible que le Covid-19 contaminait les enfants bien plus qu’on ne le pensait. Pour les autres, au contraire, la même étude ne valait rien du tout et montrait en fait que les enfants n’étaient pas contaminants. C’est étrange de se retrouver jour après jour à ne plus être d’accord avec personne alors qu’on était plutôt d’accord avec tout le monde au départ.

Peut-être que les réflexions qui suivent arrivent un peu tard, puisque nous déconfinerons lundi. J’aurais aimé les matérialiser plus tôt. Mais entre une chose et une autre, ça ne s’est pas fait. Enfin, mieux vaut tard que jamais. D’autant qu’elles risquent de demeurer d’actualité, voire même de redevenir un sujet critique en cas de rebond de l’épidémie.

Le dilemme mutant

En instantané, il a fallu tout arrêter. Il y a bien eu un dilemme entre santé et économie. Mais dès lors que ceci est posé, le dilemme en question change. Une épidémie est un choc sur une société. Ne choisir que la santé, c’est l’assurance de tous mourir de faim. À l’inverse, négliger totalement la santé n’éviterait pas une récession. Le coût d’une épidémie n’est tout simplement pas évitable, ni humainement, ni économiquement. Dès lors qu’on a dit cela, on voit bien qu’on n’est pas face à un dilemme usuel, un arbitrage économique classique. Il ne s’agit pas de choisir entre plus d’inflation ou plus de chômage. On aura les deux quoi qu’on fasse. La vraie question est : peut-on avoir moins de malades, de décès et moins de récession ?

Sur la grippe espagnole

Un récent document de travail de Sergio Correia, Stephan Luck et Emil Verner, étudie l’impact de la grippe espagnole aux États-Unis. Ses conclusions résumées sont au nombre de deux. La première est que les mesures de restrictions sociales (je traduis ainsi le terme « non pharmaceutical interventions ») telles que la fermeture des écoles, les quarantaines, confinements ou interdictions de rassemblement ont été efficaces aux États-Unis. Les villes qui les ont adoptées ont connu moins de décès et une récession plus faible. Et, deuxième conclusion, les villes qui les ont mises en place rapidement et radicalement sont celles qui ont le mieux réussi.

Sur ce sujet, un article de Robert Barro avance que ces mesures n’ont pas été maintenues assez longtemps. Au lieu un mois, Barro suggère qu’entre deux et trois mois aurait été préférable pour agir sur le taux de mortalité.

Je vous passe ici les détails méthodologiques qui permettent de considérer que la causalité mise en avant par l’article de Correia et alii. est sérieuse (voir quelques commentaires ici). Un point mérite cependant d’être relevé avant d’extrapoler le cas de l’influenza à celui du Covid-19. L’analyse porte sur l’industrie et les bilans bancaires (dont on peut déduire des informations en matière de faillites d’entreprise, notamment). On peut penser que l’agriculture s’est comportée grosso modo de la même façon. C’est moins évident pour les services. Et, précisément, les économies actuelles sont bien plus tertiarisées qu’en 1918.

Ceci étant dit, il existe bien une possibilité que santé et économie fassent bon ménage.

Quelques éléments de synthèse

Voici une liste d’explications possibles.

Une absence de mesures publiques contre l’épidémie ne supprime pas les comportements de précaution de la population. Elle peut éviter les lieux de contamination (transports, commerces ou autres lieux de consommation) ou, quoique modérément inquiète pour sa santé, constituer une épargne de précaution au cas où la situation économique serait durablement dégradée. La consommation peut donc baisser fortement et une récession apparaître. L’éventualité d’une baisse volontaire de la mobilité n’est pas hypothétique. C’est ce qui se passe actuellement dans les comtés ou États américains où peu de mesures de confinement sont prises. C’est aussi ce qu’on peut constater en Suède où, en dépit de l’absence de mesures de restrictions sociales fortes, la fréquentation des cafés, restaurant, centres commerciaux, etc. a baissé de 20% et les trajets domicile-travail de 12% (les données utilisées sont celles de mesures de mobilité de Google).

Du côté de l’offre, on peut envisager une baisse spontanée de l’offre de travail, de sorte à préserver un revenu tout en minimisant l’exposition au virus. Bien sûr, cela aurait un effet en retour sur la demande globale, qu’il s’agisse de la consommation ou de l’investissement des entreprises.

Dans les entreprises, une circulation active du virus chez les employés peut les conduire à décider d’elles-mêmes de réduire ou arrêter leur activité.

Si une telle situation (sans interventions publiques) se prolongeait, un impact sur le stock de capital humain pourrait apparaître. Décès, incapacités, pertes d’expérience, de moral, de réseaux sociaux peuvent réduire l’employabilité de la population active, prolongeant les problèmes d’offre de travail et de production globale à plus long terme, selon une logique d’hystérèse.

Il n’est pas inutile d’ajouter que dans une économie tributaire du fonctionnement de chaînes de valeur globalisées, et perturbées, être le seul pays en activité ne garantit pas de pouvoir produire à un rythme normal, la problématique des consommations intermédiaires se posant naturellement.

La trajectoire de l’économie dépend donc de celle de l’épidémie, politiques publiques ou pas. Vu sous cet angle, difficile de parler d’arbitrage entre du PIB et des vies. On peut perdre sur tous les tableaux. Il existe une forme de complémentarité, plus qu’une concurrence entre les deux objectifs.

Avec toutes les précautions qui s’imposent, avec les données dont on dispose actuellement sur ce que pourrait être l’évolution du PIB en 2020, on constate que la Suède se prépare à une baisse de son PIB de 6% environ (8% en France) pour une mortalité de plus de 300 par million d’habitants (presque 400 en France). Ce ne sont pas les meilleurs résultats dans l’UE. Danemark (croissance à -4% et décès à 90 par million) et Finlande (-5,3% et 47) s’en sortiraient mieux, par exemple. Or, ces pays ont pris des mesures de restrictions sociales bien plus sévères qu’en Suède. Affaire à suivre.

Comment des mesures de restrictions peuvent-elles soutenir l’activité ? Correia, Luck et Verner émettent l’hypothèse que l’organisation rationnelle de restrictions sociales améliore la coordination des activités, tout en limitant la propagation de la maladie. S’il est par exemple possible de maintenir certaines activités, c’est parce que l’on régule les accès aux locaux, impose des normes en partie sécurisantes, etc. On limite ainsi les risques sanitaires (ce qui modifie aussi les modalités des stratégies d’évitement individuelles), au prix probable d’une baisse de la productivité, mais en maintenant une partie de l’activité.

Quid de la détérioration de la santé des populations si l’activité tourne au ralenti ? L’idée est que les conséquences sanitaires d’une chute de l’activité pourraient être encore plus dramatiques que celles de l’épidémie qui conduit à mettre l’économie à l’arrêt ou au ralenti. C’est une vraie question. En fait, si l’on veut résumer, c’est une question de durée de la récession. À court terme, la récession est bonne pour la santé globale de la population : moins d’accidents du travail, de décès sur les routes, baisse de la consommation d’alcool ou de tabac (du fait de la baisse du revenu), réduction des affections liées à la pollution (en baisse), etc. Néanmoins, dans le temps, les suicides augmentent, de même que les consommations de produits toxiques. Difficile de prévoir quel effet l’emportera dans les années à venir. L’histoire de la reprise économique est tout sauf écrite.
N’oublions pas non plus qu’à l’heure actuelle, les conséquences du Covid-19 sur la santé des patients guéris sont encore peu connues (quelles conséquences pour les poumons ? quelles séquelles neurologiques ?).

Dans le cas du Covid-19, un étrange argument a été mobilisé contre le confinement. Le confinement serait responsable en France d’une réduction des soins concernant les autres pathologies que le Covid-19. Pendant des semaines, il a été rappelé que le confinement ne devait pas occasionner un renoncement aux soins de la part de la population en général. On sait malheureusement que le nombre de consultations médicales a chuté, traduisant ce qui était redouté. Cela aura des conséquences sur la mortalité générale. On a deux explications à cela. La première est que les patients ne consultent pas pour éviter les lieux de soins, susceptibles de les mettre en contact avec le Covid-19. La seconde relèverait d’une volonté d’éviter de surcharger inutilement le système de soins, pour le laisser disponible pour « les choses sérieuses ». Par ailleurs, il semble que les patients Covid mobilisent prioritairement des ressources qui ne sont alors plus disponibles pour traiter immédiatement d’autres patients, fragilisant leur état de santé dans les mois à venir. On ne dispose pas de données, mais de témoignages épars sur le sujet. Admettons que le traitement des malades Covid-19 soit devenu anormalement prioritaire, je ne vois pas en quoi le confinement est responsable de cette situation, ni du comportement d’auto-censure des patients qui préfèrent éviter de consulter. C’est l’épidémie qui en est responsable et d’éventuelles priorités mises en avant, pas le confinement. C’est un sujet. Mais pas celui du confinement.

[addendum] Il faudra faire le bilan de l’évolution des violences familiales. Ce qui est bien un drame accentué par le confinement. Je ne suis pas très confiant.

Est-ce à dire que mettre l’économie à l’arrêt est sans dommage potentiels à terme ? Non. Les faillites sont une perte de capital physique pour l’économie et une réduction de son potentiel de croissance. Un chômage élevé et durable a comme conséquence une baisse du stock de capital humain et a le même effet qu’une baisse de la population active : limiter la production potentielle. Le stock de capital humain peut également être altéré par la discontinuité de la scolarité d’un certain nombre d’enfants. Sur ce sujet, je m’interroge. Je pense que c’est un vrai sujet pour les enfants à l’école primaire : des semaines de trou dans les apprentissages en CP ou CE1, c’est énorme. On met beaucoup l’accent sur les décrocheurs. C’est normal. Mais quel véritable retard prendront-ils sur les autres, perturbés eux aussi dans leurs apprentissages ? Combien d’entre eux décrocheront vraiment ? Je n’ai pas de doctrine en la matière. Il me semble simplement qu’on peut difficilement extrapoler des travaux réalisés en période normale. De nombreux élèves vont obtenir un bac ou un BTS cette années par le biais du contrôle continu. Certains auraient échoué et auraient décroché. On peut penser aux miraculés de mai 1968 et espérer un remake. C’est en tout cas un sujet qui devra être étudié.

Pour finir, si les mesures de restrictions sociales sont trop fortes, elles seront impossibles à appliquer, la population refusant de les suivre. Dans ce cas, on perd sur les deux tableaux.

En résumé, quand on prend en compte les conséquences dans le temps des politiques publiques, c’est un fil du rasoir qui se dessine, où l’enjeu est d’améliorer la situation sanitaire et économique, par rapport à une situation de laisser-faire, pas de troquer du sanitaire contre de l’économique.

Du fil du rasoir au corridor de la politique publique

Richard Baldwin (ici et là) donne une représentation schématique intéressante de la situation (sous forme d’un problème de contrôle optimal, plutôt que d’une optimisation statique). On doit supporter deux contraintes : assurer un minimum sanitaire (garantir les capacités médicales pour ne pas être débordés) et ne pas dépasser un maximum de tolérance économique et sociale (ne pas trop réduire les revenus et le bien-être général de la population). Ces deux contraintes évoluent au fil du temps. La contrainte sanitaire minimale se relâche progressivement, parce que la réorganisation progressive du système de soins permet un accueil des malades plus performant et parce que le nombre de malades diminue au fur et à mesure que la population est infectée. Avec un niveau de restrictions plus faible, on peut donc tenir la contrainte sanitaire. C’est l’inverse en ce qui concerne la contrainte économique et sociale. Plus le temps passe et plus un niveau donné de restrictions sociales est insupportable.

Pour tenir les objectifs ensemble, on ne dispose que d’un outil, la politique de restrictions sociales (plus ou moins rigoureuse). Mais, comme on le voit sur le graphique suivant, il existe un moment où les deux contraintes peuvent s’avérer tout simplement incompatibles. Entre le temps 0 et le temps x, on peut toujours choisir un niveau de rigueur des restrictions sociales qui nous laisse dans les clous (on est au-dessus du minimum sanitaire et en dessous du maximum économique et social). Au-delà de x, une des deux contraintes au moins est violée. En A, on ne respecte plus aucune des deux contraintes. En B, c’est la contrainte de bien-être qui saute et en C, c’est la contrainte sanitaire qui n’est plus tenue.

L’idée de Baldwin est qu’il est possible de relâcher les deux contraintes par des mesures publiques indépendantes du niveau de rigueur retenu pour les politiques de restrictions sociales.
Pour ce qui est de la contrainte économique et sociale, Baldwin suggère deux outils : des mesures de protection sociale, de type chômage partiel, et des mesures de remobilisation partielle de la production, par zone géographique, âge, etc. L’usage de tests est préconisé pour discriminer les individus et permettre la reprise de ceux qui ne sont pas à risque. Tester et tracer est également un moyen de réduire la peur. Dans les deux cas, pour un même niveau de restrictions générales, la situation est plus facile à supporter pour la population. Il est donc possible d’imposer un niveau de restrictions plus élevé qu’avant sans violer la contrainte de bien-être (on passe de la droite rouge pleine à la droite en pointillés). Du côté de la contrainte médicale, le corridor peut être élargi grâce à des mesures comme le port de masques, la réorganisation des locaux de travail et des lieux de consommation et l’usage de tests et de traçage.

Une fois le corridor ouvert, il devient donc possible de piloter la politique de santé publique sans avoir à choisir entre plus de morts contre moins de production ou l’inverse, puisqu’on peut rester dans les limites des deux contraintes. L’idée devient alors de pouvoir faire progressivement décroître les mesures de restrictions sociales, tout en s’autorisant des périodes où elles sont maintenues, voire rehaussées temporairement.

Du corridor au stop-and-go

Un tel schéma est intéressant car il relève d’une logique où une stratégie au temps 0 peut être modifiée au fil du temps. Il y a encore tellement d’incertitudes médicales concernant le Covid-19 qu’une stratégie optée une fois pour toute paraît illusoire. L’autre raison qui conduit à accepter l’idée de se promener dans le corridor est l’absence au temps 0 de tous les équipements requis pour réduire linéairement la rigueur des restrictions sociales. L’absence masques ou de tests suffisants dans les premiers temps de l’épidémie est un exemple. Sans surprise, on semble à ce stade condamné à accepter l’idée d’une politique de stop-and-go : quand l’épidémie marque le pas, on relâche les restrictions. Si elle connaît un regain, on les resserre. Et ainsi de suite. Progressivement, on peut espérer que les conditions de mise en place d’un corridor définitif se réalisent : équipements disponibles et compréhension plus fine du virus. Jusqu’à ce que l’épidémie disparaisse totalement. Combien de temps faudra-t-il ? Je ne me hasarderai pas à des prédictions en la matière.

Pas de convictions

Je ne suis toujours pas prêt à avoir des convictions sur ce qu’il faut faire à la virgule près. Toujours pas en mesure de dire s’il faut rouvrir les plages, renvoyer les enfants à l’école en masse, rétablir x ou y% de la capacité de transport dans les trains, métros et bus, s’il faut autoriser l’ouverture des bars et restaurants très vite et reprogrammer des évènements culturels en aménageant des jauges à moitié pleines. Je sais que des masques et des tests PCR arrivent. Je sais qu’il serait préférable qu’il y en ait bien plus et que nous en avons cruellement manqué, en raison de choix passés erronés. Mais le corridor s’élargit lentement. Je sais qu’on n’a toujours pas de tests sérologiques suffisamment fiables. Je crois comprendre que certains ont déjà la tête dans les questions de soutenabilité de la dette publique. Et que c’est une très mauvaise idée si ça doit contraindre ce que nous faisons actuellement. Je n’aimerais vraiment pas être à leur place si la fameuse “seconde vague” se présentait et était meurtrière. Je crois que beaucoup ont déjà une idée sur le profil qu’aura la reprise en 2021 (et qu’ils pensent que ce sera forcément atroce). Je sais que certains estiment que chaque fois qu’on rouvre une entreprise, on envoie les travailleurs se sacrifier sur l’autel du profit. Je sais que pour 100 euros de PIB générés, environ 66 vont dans la poche des travailleurs. Je sais donc que les gens qui disent cela sont un peu idiots. Et je sais qu’entre eux et les précédents, ça fait beaucoup d’idiots. Ça, j’en suis convaincu.