Note de lecture

Dans Repenser l’Etat, Philippe Aghion et Alexandra Roulet se demande pourquoi la crise de 2008 n’a pas “eu raison du profond scepticisme à l’égard de l’Etat” et entendent expliquer “pourquoi, plutôt que d’arbitrer entre ‘plus d’Etat’ et ‘moins d’Etat’, il faut penser ‘l’Etat autrement’.”. Vu sous cet angle, on ne s’attend pas à des choses très originales. Du moins, si on ne connaît pas Philippe Aghion. Il fait partie des auteurs de référence dans le domaine des théories dites de la croissance endogène, notamment pour sa contribution générique coécrite avec Peter Howitt il y a une vingtaine d’années. Leur modèle exprime une vision schumpeterienne de la croissance où l’innovation, au travers des dépenses de recherche et développement est le facteur de croissance mis en avant. Comme dans tous les modèles de croissance endogène, le rôle donné à l’Etat est justifié sur la base de défaillances de marché. Chez Aghion et Howitt, c’est la dynamique de la concurrence imparfaite (la destruction créatrice induit des situations de monopole temporaire) et le caractère de bien public partiellement appropriable de la connaissance qui génère une sous-production de l’innovation. Dans cette logique, l’Etat est susceptible de subventionner la recherche et développement pour inciter les entreprises à innover. On voit donc bien que ce n’est pas une logique keynésienne classique qui est mobilisable (comme dans tous les modèles de croissance endogène) pour faire appel aux politiques publiques.

Les bases sur lesquelles Aghion et Roulet veulent repenser l’Etat sont dans cette lignée. Pour une social-démocratie de l’innovation, qui est le sous-titre de l’ouvrage, traduit bien l’esprit de l’ouvrage. Il s’agit d’un programme politique appuyé sur des arguments économiques, issus pour beaucoup d’entre eux de travaux récents ou très récents de Philippe Aghion. Les auteurs critiquent la vision “néolibérale” qui s’appuie sur la thèse du trickle-down (ruissellement), qui suppose que “en s’enrichissant, les entreprises enrichissent l’économie tout entière et les citoyens à tous les échelons”. Aghion et Roulet n’adhèrent pas à ce raisonnement car “il omet de prendre en compte trois paramètres décisifs. Tout d’abord, sous couvert de ‘remettre les gens en mouvement’ le néolibéralisme abandonne bien souvent les plus fragiles et les plus vulnérables. Ensuite, les contraintes de crédit limitent la capacité des entreprises ou des individus à emprunter pour réaliser leurs projets d’innovation, de formation ou d’évolution de carrière. Enfin, les entreprises ne prennent pas en compte l’impact de leurs décisions (procédés de production, embauche, délocalisation, etc.) sur le capital humain, sur le patrimoine technologique, sur l’environnement et sur le climat social.”. Les auteurs concluent : “C’est l’ensemble de ces considérations qui nous amène à rejeter le paradigme néolibéral et à revendiquer, au contraire, une réaffirmation de l’action publique.”. Pour Aghion et Roulet, “un Etat repensé c’est d’abord l’Etat qui investit dans l’éclosion et la matérialisation des idées nouvelles. (…) c’est l’Etat qui assure contre les nouveaux risques, notamment ceux liés à la précarisation du travail et aux aléas macroéconomiques et financiers.(…), c’est aussi l’Etat garant du contrat social (…) [et] qui consolide la démocratie”. Le projet des auteurs est une nouvelle social démocratie qui concilie ou réconcilie les impératifs sociaux et économiques. Cette idée n’est pas nouvelle mais ils souhaitent se démarquer de modèles déjà avancés, tel que la troisième voie blairiste dont ils soulignent les limites, invoquant notamment la faible imbrication de l’économique et du social dans cette optique axée selon eux essentiellement sur le fonctionnement du marché.

Le premier chapitre se penche sur la question de l’investissement de la connaissance. Partant des analyses économiques sur la formation de capital humain et l’importance des institutions de la connaissance, l’université en particulier, Aghion et Roulet donnent des pistes pour améliorer le fonctionnement de l’école. Cette partie est intéressante sur au moins un point : après avoir rappelé que l’excellence universitaire repose sur un investissement massif qui doit atteindre une certaine masse critique, les auteurs reviennent sur la question du partage des ressources allouées à l’éducation supérieure relativement à celles dédiées à l’éducation scolaire. Ils soulignent que plus de ressources pour le supérieur ne doit pas amener à réduire celles du primaire et secondaire, critiquant la politique menée au cours des dernières années. Les travaux sur les liens entre croisssance et éducation montrent en effet que l’on ne peut négliger l’enseignement scolaire. Rétrospectivement, on peut s’interroger sur le discours tenu par les uns et les autres et la confusion qui en est née. La conjonction de deux arguments vrais a favorisé une interprétation et des politiques qui sont loin d’être optimales. Ces arguments sont d’une part que dans une économie développée l’enseignement supérieur et la recherche sont nécessaires pour se situer au niveau de la frontière technologique et d’autre part que la productivité de l’enseignement scolaire en France est médiocre. C’est vrai. Mais la conclusion des pouvoirs publics a été qu’il fallait réduire les dépenses du primaire et secondaire et accroître celles du supérieur. Or, si le système scolaire n’est pas modifié dans son fonctionnement, il y a peu de chances pour que réduire les moyens accroisse la productivité… Même s’il ne le mentionne évidemment pas, je pense que Aghion (auteur de rapports sur l’université et l’éducation et la croissance) et d’autres ont encouragé cette politique sans en avoir conscience, considérant certainement que tenir un discours sur l’amélioration des performances du système scolairetout en relevant la pauvreté de l’université n’entrait pas en contradiction. Ici, Aghion remet les choses en perspective, en soulignant quels sont les problèmes de l’école. Des problèmes très documentés par ailleurs (inégalités, méthodes pédagogiques, etc. Beaucoup d’aspects que l’on retrouve entre autres dans les publications récentes de Cahuc et alii, ici ou là). L’autre point que les auteurs mettent en avant est le poids de la santé dans le développement du stock de capital humain et de la croissance. A l’aide de travaux récents, ils montrent que la santé est un élément de bien-être et de prospérité économique qui en fait une dépense incontournable. Le seul bémol concerne la gouvernance des systèmes de santé et leur coût. Ils remarquent de ce point de vue qu’il est impossible de parler de dépenses de santé en général mais qu’il faut savoir les cibler, à partir des études qui comparent l’efficacité des systèmes de santé. Cette nécessité de mettre le nez dans la boîte noire est du reste une constante de l’ouvrage : un bon système d’intervention publique ne peut faire l’économie d’une analyse désagrégée des phénomènes. Ainsi, la médecine de ville, aussi nécessaire soit-elle ne doit pas être surreprésentée par rapport à la médecine hsopitalière. Cette vision, que les analyses en termes d’aléa moral relèvent théoriquement, est confirmée par l’étude des systèmes de santé réels (voir ce petit livre pour un point sur les systèmes de santé). La question de l’immigration est ensuite traitée. Les auteurs reprennent des évaluations courantes : compte tenu du vieillissement démographique, le nombre d’entrées annuelles surle territoire français devrait doubler, pour passer à 200 0000. La France est le pays qui parmi les nations comparables accueille le moins d’étrangers. L’idée générale développée par les auteurs est que la France a besoin d’immigrés, leur intégration aura un coût, notamment en matière d’éducation, mais ce coût en vaut la peine. Le discours sur la gouvernance de l’immigration de Aghion et Roulet laisse néanmoins sceptique. Toujours dans une logique de ciblage, ils suggèrent de travailler sur une distinction entre immigration des étudiants, immigration de travail et immigration familiale, en définissant par exemple des besoins en matière de travail. On est dans le registre de la fameuse “immigration choisie”. Or, comme le montrent de nombreux travaux, cette approche est bancale (on en parle aussi dans Nos phobies économiques). Aghion et Roulet signalent pourtant dans une note de bas de page les difficultés en la matière. Certes, ils suggèrent qu’elles ne sont pas rédhibitoires et plaident ainsi pour une gouvernance renouvelée, mais on a du mal à comprendre pourquoi et comment leur approche changerait la donne. Une façon de faire abstraction de cet aspect est de considérer que le livre a un contenu politique qui nécessite de traiter le sujet, dans une optique “raisonnable”. De fait, ce n’est pas le passage le plus convaincant et ce n’est pas étonnant : il ne s’agit pas franchement d’un sujet de prédilection des auteurs. En revanche, quand Aghion et Roulet reviennent sur les questions d’innovation et de la façon de l’encourager, les arguments sont plus solides. Ils soulignent les manques français en matière de création d’entreprises, un élément de la destruction créatrice. Partant du constat que ce qui mine les PME est le rationnement du crédit, trois mesures sont suggérées : une loi s’apparentant au small business act américain réservant une part constante des commandes publiques aux PME, compter sur le crédit impôt recherche et créer une banque publique de développement. On notera que les deux premières mesures font l’objet de débats : sur le small business act voir cette chronique ; en ce qui concerne le crédit d’impôt recherche, sa réforme en 2008 est questionnée sur les effets d’aubaine qu’elle peut avoir généré. Sur le dernier point, on peut relier cette proposition à la volonté affichée par les auteurs de repenser et réactiver la politique industrielle. Sur ce sujet, l’approche est intéressante et en phase avec l’arrière plan théorique des auteurs. Si l’on veut pousser jusqu’à son terme la réflexion sur la croissance endogène, pour ce qui touche aux soutien à la recherche, on doit penser en termes de politique industrielle. Ce que proposent Aghion et Roulet est cohérent. Ils suggèrent qu’une nouvelle politique industrielle doit reposer sur deux éléments. Le premier est absolument inhérent à la politique industrielle : sélectionner des secteurs porteurs à subventionner. On sait que cet aspect est problématique : comment l’Etat est-il capable de savoir quels sont les secteurs porteurs ? Le deuxième point rend l’approche plus crédible. Le soutien apporté se fera de manière large : plus question de miser sur la constitution de champions nationaux, mais de financer de nombreuses entreprises dans des secteurs concurrentiels. L’idée est de soutenir, créer une émulation et d’éviter une situation où l’entreprise subventionnée peut capturer la subvention dans le temps, puisque l’Etat a misé sur elle et elle seule.

Le chapitre suivant s’intéresse au rôle de l’Etat en tant qu’assureur. Il s’agit clairement d’un plaidoyer pour un changement institutionnel qui aille dans le sens de la flexisécurité en France. Il faut souligner que les travaux de Philippe Aghion dans les années 90 allaient déjà dans ce sens. Dans son article de référence écrit avec Peter Howitt et déjà cité, ils suggéraient en conclusion de coupler leur modèle au modèle d’appariement de Mortensen et Pissarides. Ce qui fut fait peu de temps après (notamment par Bean et Pissarides en 1992 ou 1993, si je me souviens bien). Or, la flexisécurité colle bien à ce modèle de matching et l’intégration de la croissance endogène donne une justification solide à sa mise en place. Outre les vertus classiques attribuées à la flexisécurité, ce chapitre souligne des liens empiriquesfavorables entre le degré de flexisécurité et des variables telles que le taux de chômage. Il insiste surtout sur le fait que la démocratie sociale est importante sur le plan institutionnel. Les pays dans lesquels le dialogue social est le plus fécond sont aussi ceux qui évoluent le plus rapidement. A l’heure où certains fustigent le principe des “corps intermédiaires”, le contraste doit faire réfléchir. Les mesures suggérées consistent à fairedavantage participer les représentants des salariés à la gestion des entreprises. Il faut dire les choses telles qu’elles sont : detelles mesures sont absolument impensables sans une révision complète du fonctionnement du marché du travail, de la protection sociale et de l’école. Faire entrer les syndicats dans les conseils d’administration sans autres changements serait probablement au mieux formel, au pire catastrophique. Il ne faut donc surtout pas les penser isolément pour y trouver autre chose que des arguments “bisounours”. La suite du chapitre se penche sur la question des politiques contracycliques. L’argumentation se réclame d’une vision schumpeterienne de la stabilisation. Il s’agirait pour l’Etat de soutenir la demande dans son volet investissement afin d’éviter un des problèmes propres au récession, à savoir la baisse brutale et prioritaire des dépenses d’investissement en R&D. En soutenant ces dépenses, l’Etat ferait d’une pierre deux coups. Il soutiendrait la demande globale à court terme et stimulerait la croissance à long terme. L’argument est juste, mais on a un peu le sentiment que la volonté de rupture des auteurs va au delà de ce qu’elle le devrait, quant aux vertus des mécanismes de stabilisateurs automatiques. Après tout, l’idée que la dépense consacrée à la recherche produira forcément de la croissance à long terme est un peu simple. Des arguments d”économie politique pourrait la mettre à mal. Qu’est-ce qui garantit que dans un contexte de ralentissement de l’activité l’Etat saura trouver des projets réellement rentables et ne financer pas des dépenses productives en façade seulement ? De ce point de vue, l’idée que la volatilité de l’activité à court terme est néfaste à long terme, un argument pourtant cher à Aghion, semble rapidement mise de côté dans le livre. La perspective globale est néanmoins oportune en ce qu’elle rappelle deux éléments : un, les politiques de soutien de l’activité indiscriminées, qui s’appliquent quel que soit le moment du cycle sont stériles ; deux, il est possible d’axer les politiques de soutien de la demande sur des objectifs de double dividende à court et long terme. Ne les penser que de cette façon semble en revanche impossible et un partage entre soutien de la consommation et de l’investissement semble plus raisonnable. Les auteurs sont très certainement en accord avec ce point de vue, mais grossir le trait leur a sûrement paru nécessaire… La fin du chapitre est consacrée à la croissance dans un contexte de défi climatique. Les auteurs considèrent que la croissance verte est une source d’innovations fécondes doublé d’un impératif sociétal. Ils se montrent confiants dans la capacité du progrès technique à contribuer à régler les enjeux climatiques et se prononcent en faveur d’une taxe carbone.

Le troisième chapitre est justement consacré à la fiscalité. En bon manifeste social-démocrate, Repenser l’Etat insiste sur le fait que la fiscalité est un garant d’équité autant que d’efficacité. Sur le plan de l’équité, il s’agit de constituer un système social sans exclusion. Du point de vue de l’efficacité, il s’agit d’une part de corriger en particulier la défaillance de marché qu’est l’imperfection du marché du crédit. La relation entre emprunteurs et prêteurs est marquée par des asymétries d”information qui font que des projets d’investissement portés par des individus sans garanties ne sont pas financés. Il en découle une réduction des opportunités pour ceux qui ne disposent pas de capital et une perte en termes de production et de croissance. Mais l’efficacité dicte également de ne pas réduire les incitations à innover et entreprendre par une fiscalité inappropriée. Les auteurs soulignent qu’à ce sujet, les pays scandinaves sont l’exemple à suivre, figurant en tête des classements d’indicateurs d’innovation. Or, ces pays n’opèrent un arbitrage que très limité entre efficacité et équité. La redistribution y est importante et le dynamisme aussi. Pour les auteurs, cette situation s’explique par le réforme progressive, depuis les années 1990, de leur système fiscal avec deux caractéristiques : une imposition des revenus progressive (le taux marginal maximum de l’impôt sur le revenu est par exemple de 55% en Suède) et une imposition du capital à taux constant relativement basse. Cette analyse fait écho à celle de Peter Lindert qui a montré dans ses travaux que les pays qu’on pouvat qualifier d’Etat Providence n’avaient rien à voir avec la fiction que présentent les détracteurs du modèle : au cours du temps, ils se conforment particulièrement bien aux enseignements de la théorie économique en organisant la structure de leur système fiscal de sorte à minimiser les distorsions liées à la fiscalité. Dans le même temps, comme Rodrik le souligne dans The Globalization Paradox, les pays les plus ouverts sont aussi ceux dans lesquels l’Etat assure la protection la plus marquée aux citoyens et sont ainsi ceux dans lesquels le poids des prélèvements obligatoires est le plus élevé. Aghion et Roulet insistent ensuite sur l’emploi des recettes fiscales. Ils ne distinguent pas les dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement, mais les premières sont mises en regard des dépenses de clientélisme. La corruption est analysée comme le premier frein à un bon usage de la dépense publique. Reprenant la logique de la courbe de Laffer, ils montrent que le sommet de la courbe est plus bas lorsque la corruption est élevée. La fin du chapitre est consacrée à la réforme duy système fiscal français. Les auteurs relèvent la nécessité de faire le ménage dans les niches fiscales, afin d’en finir avec un système qui est régressif sur le haut de la distribution des revenus. Ils critiquent également la quasi disparition des droits de succession, qui réduit les incitations des héritiers à travailler et investir. Outre la progressivité de l’impôt sur les revenus et la taxation à taux constant du capital, Aghion et Roulet suggèrent d’accroître la progressivité de la taxation des droits de succession et des rentes foncières. De ce point de vue, ce chapitre est intéressant dans la mesure où les préconisations s’éloignent, sur la partie imposition du capital, de l’approche de Landais, Piketty et Saez, dont la démarche débouche également sur une approche sociale démocrate. Cela permet sûrement de comprendre au passage pourquoi Philippe Aghion fait partie des économistes consultés de près par François Hollande pendant que Thomas Piketty n’a pas été retenu dans ce rôle et que le projet de fusion IR-CSG n’est pas le centre de la démarche fiscale du candidat PS.

Le dernier chapitre du livre s’intéresse au lien entre démocratie et croissance. Les auteurs développent trois arguments qui conduisent à considérer l’approfondissement de la démocratie comme un facteur de croissance et d’innovation. “Une première raison est que davantage de démocratie et de décentralisation dans la gouvernance d’un pays, d’une université ou d’une entreprise, stimule la créativité des individus (…) En second lieu, un système politique plus démocratique est un système moins corrompu, où les lobbies exercent une moindre influence sur les gouvernants. Moins de corruption encourage alors l’innovation, non seulement parce que cela facilité l’entrée de nouvelles entreprises et de nouvelles technologies sur le marché, mais aussi parce que cela force les entreprises en place à innover (…) Enfin, la démocratie permet d’éviter que des politiques d’intervention ciblées (…) ne se traduisent par des comportements de favoritisme ou de clientélisme de la part des gouvernements qui les mettent en oeuvre.”. Chacun des ces points est étudié à partir de plusieurs études empiriques qui vont dans le sens des hypothèses avancées. On notera qu’une partie est consacrée à la liberté et à l’indépendance de la presse en lien avec la corruption, sujet sur lequel Philippe Aghion semble travailler ces temps-ci. Sans surprise, il est suggéré que les liens entre presse et pouvoir politique en France ne sont pas optimaux et que cela peut avoir un impact sur la croissance. Enfin, le chapitre s’achève sur le constat que sans évaluation des politiques publiques dignes de ce nom, la France n’ira pas loin.

Repenser l’Etat est un ouvrage à lire. Son argumentaire est bâti sur la base de nombreuses références à des travaux économiques récents. Il se veut un programme économique d’ensemble, ce qui fait sa faiblesse sur certains passages qui ne sont pas aussi denses que d’autres, sans que l’ensemble n’en souffre significativement.