Les réformes ratées du président Sarkozy
Pierre Cahuc & André Zylberberg (2009) ▼
Le livre repose sur une thèse très simple : Nicolas Sarkozy, dans le domaine économique et social (comme dans d’autres, que les auteurs n’abordent naturellement pas), a une méthode de conduite des réformes reposant sur deux piliers : l’étouffement et la conciliation. Etouffer, “en ouvrant constamment de nombreux chantiers”. Les lois sont votées en utilisant la procédure d’urgence. Les partenaires sociaux doivent négocier et proposer des projets de réforme dans des délais brefs. L’abondance des mesures annoncées a priori permet de lâcher du lest sur certaines, sans toutefois donner le sentiment d’abdiquer sur l’ensemble. La conciliation consiste à repérer les revendications catégorielles les plus virulentes et à reculer dessus, tout en conservant l’essentiel du projet d’ensemble, à savoir ce qui permet de communiquer. L’ennui de cette démarche qui, quand elle est critiquée, consiste à avouer la conciliation en soulignant que le coeur de la réforme est préservé, c’est que le diable se cache toujours dans les détails. Sans évaluation précise des gains de la réforme, on peut passer au travers des mystifications les plus spectaculaires, à défaut d’être évidentes. Or, l’évaluation des politiques publiques n’est pas un domaine d’excellence en France, doux euphémisme. Et se pencher sur les réformes du président Sarkozy peut conduire à quelques surprises en la matière. Réformer à 80% peut s’avérer économiquement pire que de ne pas réformer du tout. Après 18 mois de présidence, le bilan des réformes engagées amène à une conclusion simple : “les réformes réalisées dans le domaine économique et social ont essentiellement servi des intérêts particuliers au dépens de l’intérêt général tout en menaçant la pérennité de notre Etat providence”. C’est ce que l’ouvrage de Cahuc et Zylberberg veut montrer.
Le livre est découpé en trois parties. La première porte sur les réformes relatives à l’emploi ; la seconde est consacrée au pouvoir d’achat et la dernière à la question de la réhabilitation du travail.
Les auteurs se penchent d’abord sur la loi de modernisation du marché du travail de 2008. Présentée comme une avancée majeure dans le fonctionnement du marché du travail, elle n’aboutit en réalité qu’à inciter les salariés âgés à partir à la retraite à… 57 ans. Car, si les syndicats et le gouvernement se sont targués début 2008 d’avoir trouvé un accord historique, ouvrant la voie à une flexicurité à la française, la seule mesure que l’on pourra réellement retenir consiste à créer un rupture conventionnelle du contrat de travail ouvrant des droits au chômage, à un taux quasi plein durant trois années. Auparavant, maquiller en licenciement personnel ce genre de pratique était déjà possible, mais illégal, avec tout ce que cela comportait comme risques pour les uns et les autres. Désormais, grâce à la rupture conventionnelle, plus de problèmes de ce genre. Et pour les cadres qui n’ont pas encore atteint l’âge de 57 ans, entre deux emplois, ils pourront prendre un repos confortable ; et peu coûteux, s’ils ne gagnent pas plus que le plafond des allocations chômage (5 300 € par mois). Où est l’avancée vers la flexicurité dans tout cela ? Nulle part. L’accompagnement des chômeurs est toujours insuffisant et les règles de licenciement toujours aussi peu propices à la mobilité professionnelle inhérente au modèle de flexicurité. Comment cela a -t-il été possible ? C’est que depuis 2007 et la loi dite “de modernisation du dialogue social”, à la demande du gouvernement, les syndicats sont consultés pour proposer des projets de réforme du marché du travail. Ils sont libres de le faire ou non. Nicolas sarkozy s’est par ailleurs engagé à traduire législativement tout accord interprofessionnel concernant la modernisation du marché du travail et l’assurance chômage (ainsi que la représentativité syndicale). Les syndicats ne se sont pas faits prier pour organiser leur “modernisation”. Jonglant avec les propres règles édictées par le Président de la République et leur connaissance pointue des dossiers, ils ont su négocier ce qu’ils souhaitaient et uniquement cela. La sécurité sociale professionnelle attendra.
Le deuxième chapitre consacré au marché du travail porte sur la représentativité des syndicats et, plus largement, leur utilité, que les auteurs rattachent à cette représentativité. Ils rappellent tout d’abord que l’adhésion syndicale n’est pas déterminée, y compris dans les pays où les taux de syndicalisation sont les plus élevés, par la volontéde participer à une aventure collective. Elle relève essentiellement d’un calcul individualiste qui justifie l’adhésion par les avantages personnels qu’on pourra en tirer. La France est syndicalement un cas atypique : être adhérent d’un syndicat n’apporte guère d’avantages par rapport à un non syndiqué. Cahuc et Zylberberg citent des exemples étrangers, comme l’obligation d’adhésion pour bénéficier de certaines assurances sociales oudes avantages sociaux obtenus par les syndicats. Ils relèvent également qu’il existe une relation inverse entre le niveau du salaire minimum et le taux de syndicalisation : là où le salaire minimum est élevé, le taux de syndicalisation est plus faible, l’appartenance syndicale étant probablement vécue comme moins déterminante en matière de salaires. La suite du chapitre énumère d’autres tares du syndicalisme français telles que l’opacité des financements ou l’emploi de nombreux salariés mis à disposition par les entreprises. le tableau qui en ressort est celui de syndicats financièrement faibles, contraints non pas de faire leur boulot, mais de trouver les moyens politiques et juridiques de fonctionner. A ce titre, alors que 2008 aurait dû être, idéalement, l’occasion d’une loi prenant en compte les questions de financement, la loi votée en août de la même année s’est principalement réduite à une modification des règles de représentativité qui permet à la CGT et à la CFDT de marginaliser les autres organisations syndicales. La question du financement est à peine abordée, au travers de l’obligation de tenir des comptes. Disposition qui perd beaucoup de son charme lorsqu’on précise que l’obligation ne porte que sur des comptes consolidés au niveau de la centrale… Encore une fois, l’impulsion est venue du gouvernement qui, dans son “document d’orientation” a ouvert la voie à un bricolage aisé pour certains syndicats. Finalement, le résultat n’est pas un renforcement possible de l’importance des syndicats comme acteurs de la régulation sociale, une perspective de voir les adhésions augmenter et les conditions de financement se clarifier. Simplement l’affaiblissement ou la disparition de certains d’entre eux et la possibilité pour les survivants de se partager le butin ainsi libéré.
La deuxième partie du livre porte sur le pouvoir d’achat, autre cheval de bataille du candidat Sarkozy en 2007. Tout aussi passionnante que la première, elle ramènera le lecteur en territoires plus connus, puisqu’elle cible deux thèmes largement commentés dans les essais économiques récents. Un chapitre est consacré à la réforme du secteur des taxis. Un autre revient sur la grande distribution. En ce qui concerne l’exposé des faits, sa valeur ajoutée réside dans une actualisation de l’état des lieux. Elle est également plus fournie que dans d’autres textes, tout en restant synthétique. L’exposé est clair et précis. Deux secteurs peu concurrentiels, dans lesquels le consommateur est pénalisé par la structure du marché. Des législations dépassées ou aberrantes,fermementdéfendues par les lobbies de la profession, sous prétexte de défendre les petits (taxis ou commerçants), qui sont concrètement loin de bénéficier du statu quo. Sur la réforme des taxis, la conclusion des auteurs s’aligne sur la position déjà défendue par Jacques Delpla et Charles Wiplosz dans leur ouvrage La fin des privilèges. Ouvrir le secteur à la concurrence passe par l’indemnisation des chauffeurs qui ont chèrement payé leur plaque pour s’installer. Or, issu du rapport Attali, le projet de réforme du secteur ignorait royalement cet aspect. Au final, un avant projet mal ficelé mais saisi au vol par les représentants de la profession, a débouché sur un protocole d’accord dont le président de la Fédération nationale des artisans taxis dira : “C’est un bon protocole, il renforce la réglementation, alors qu’on était parti sur une déréglementation totale.”.
Quel est le pays où plusieurs lois se sont succédé pour protéger le petit commerce et l’aménagement harmonieux de la distribution alimentaire ? Quel est ce même pays où le seul résultat a été la protection des grandes surfaces constituées en oligopoles, des prix de détail plus élevés qu’ailleurs, un nombre d’emplois dans le commerce de détail plus faible qu’ailleurs et dans lequel les petits commerçants continuent à avoir de grandes difficultés ? Vous avez deviné. Le chapitre 5 se penche sur “les bonnes affaires de la grande distribution”, en revenant sur les conséquences néfastes des lois Royer, Raffarin et Galland. L’historique présenté par les auteurs est assez cocasse et, de ce point de vue, renouvelle le genre, tout en reprenant les points essentiels déjà connus. Vient alors, en 2008, la loi de modernisation de l’économie devant, entre autres choses, rendre le pouvoir d’achat aux Français. Le projet de loi envisage trois mesures : laisser fournisseurs et distributeurs négocier les prix librement, augmenter la surface d’un commerce de détail nécessistant une autorisation d’implantation et modifier la composition des commissions chargées d’attribuer les autorisations (pour sortir de la logique habituelle de blocage). Comme le font remarquer les auteurs, c’est assez peu ambitieux, les autorités de la concurrence recommandant pour leur part la suppression complète du dispositif, laissant seulement en place un contrôle des concentrations des zones de chalandise. Oui, mais c’est encore trop :“la grande distribution ne voit pas d’un bon oeil la remise en cause des lois Galland et Raffarin qui ont permis l’explosion de ses marges. En outre, certains fournisseurs redoutent ce projet de loi qui permet aux distributeurs de négocier les tarifs. La liberté tarifaire fait aussi peur aux petits commerçants menacés par les guerres de prix que pourraient leur livrer les grandes surfaces en situation de force dans leur zone de chalandise. Tous les professionnels du secteur ont donc de bonnes raisons de se battre pour que ce projet n’aboutisse pas”. En définitive, l’Assemblée nationale et le Sénat se débrouilleront pour vider le projet de sa substance en l’amendant de sorte que la liberté de négociation des prix soit impraticable (une disposition impose de rendre publiques les modalités de négociation, ouvrant la voie à des contentieux en droit de la concurrence aussi coûteux que dissuasifs en matière de fixation de prix bas). Les attributions d’autorisation d’implantation sont encore plus qu’avant soumises au bon vouloir des élus locaux, du maire en particulier, dont il saura faire bon usage pour satisfaire les requêtes les mieux achalandées, si l’on peut dire.
La dernière partie du livre est consacrée au thème de la réhabilitation du travail. Elle débute sur une analyse du volet de la loi TEPA portant sur les heures supplémentaires. Nicolas Sarkozy souhaite remettre en question les 35 heures sans toucher à la durée légale du travail. Pourtant, la première conséquence de la loi est de pouvoir faire travailler bien au delà de la durée légale, en favorisant les heures supplémentaires. Le pouvoir d’achat est-il pour autant rendu aux salariés ? Pas franchement, dans la mesure où ce qui auparavant passait en bonus et primes pour éviter de dépasser le contingent d’heures sup déclarées est désormais déclarés en heures supplémentaires, sans changer le volume effectif de travail. En revanche, ces heures sont défiscalisées. Les possibilités ouvertes de réduire la charge fiscale à coût du travail et volume de travailéquivalents sont énormes et mutuellement avantageuses pour le salarié et l’employé. En résumé, le dispositif n’a pas d’impact sur le pouvoir d’achat et l’emploi ; mais réduit les recettes fiscales. C’est ce que concluent les premières études disponibles, que Cahuc et Zylberberg ne prennent pas pour argent comptant compte tenu du manque de recul.
Le chapitre 6 est consacré au RSA, cette “peau de chagrin”. Le RSA a trois objectifs : simplifier les dispositifs existants, inciter à la reprise d’activité et lutter contre la pauvreté. RMI, API , “intéressement” et PPE sont fusionnés dans le dispositif et l’allocataire du RSA se voit assuré de récupérer 62% de son augmentation de revenu suite à une reprise d’emploi. Les auteurs montrent en quoi le RSA s’avère, sur le papier, un réel progrès. Néanmoins, du papier à la réalité, les choses se corsent. D’abord, l’expérimentation du dispositif, pratique éminément louable, tourne à la plaisanterie. Moins d’une année pour tester le dispositif. Choix des zones de test biaisées (les responsables locaux choisissent celles où le RSA a le plus de chances de fonctionner). Présentation flatteuse des résultats. On a expérimenté, mais mal. Concernant la simplification du système d’aide, il s’avère rapidement que l’API ne sera pas supprimée mais accolée au RSA. La PPE est finalement conservée à l’identique, pour ne pas léser les salariés en bénéficiant. Un impôt sur les produits financiers est créé pour financer le RSA. Ce qui n’est pas une simplification (et aurait pu être remplacé par une réelle fusion, via un barème du RSA le permettant). Le plus ennuyeux est probablement que le RSA n’est guère incitatif. Les dispositifs de ce genre sont généralement efficaces, mais modérément. Or, le taux d’imposition de 38% est élevé, notamment quand il s’agit de substituer à des heures payées au noir des heures déclarées. Et si l’accompagnement des bénéficiaires vers l’emploi permettait de compenser ces défauts ? Hélas, il ne faut en attendre rien du tout, dans la mesure où les moyens alloués sont faibles, d’autant plus pour un public dont l’insertion nécessite plus de ressources que pour les autres. Et les auteurs de conclure que tout l’argent qui a été dépensé pour la loi TEPA aurait eu une meilleure destination s’il avait été mobilisé pour muscler le RSA.
Il semble que le livre de Cahuc et Zylberberg n’ait pas eu le succès en librairie qu’il méritait (je me fie au classement Amazon quelques mois après sa publication, qui me semble modeste ; je peux me tromper évidemment). Il faut dire que le marketing de Flammarion ne me semble pas avoir été très inspiré sur ce coup. Un titre politique, une jaquette politique, aucun signe sur la couverture concernantl’origine de ses auteurs. On croirait à un nième livre polémique. Pourtant, cet ouvrage est tout sauf cela. C’est un travail d’économie politique très utile et non partisan. Simplement critique. On y trouve une connaissance institutionnelle des dossiers et la démonstration de l’effet économique des mécanismes politiques et institutionnels décrits. Le livre est très accessible et rédigé de façon agréable. Recommandé à tous ceux qui regrettent, parfois un peu vite, que les économistes ne s’occupent pas du monde réel.
▲ Pierre Cahuc & André Zylberberg, Les réformes ratées du président Sarkozy. , Flammarion, 2009 (18 €)
