Note de lecture

Le lien entre systèmes économiques et systèmes politiques est l’une des plus anciennes questions économiques. Dans ce livre, James Macdonald, un ancien banquier d’affaires, y apporte une réponses à la fois convaincante, précise, érudite, claire, et surprenante : la démocratie est née de la dette publique.
Pour le démontrer, l’auteur couvre près de 10 000 ans d’histoire, construisant au passage une histoire exhaustive des finances publiques qui parvient à être passionnante (ce qui, en soi, est déjà un exploit remarquable). Sa thèse s’explique de la façon suivante : la survie d’un régime et d’une société dépend de façon cruciale de sa capacité à mobiliser des ressources, tout spécialement pour faire la guerre. Dans le même temps, il définit la démocratie comme un régime dans lequel les citoyens contrôlent le gouvernement. Un citoyen démocratique détient deux types de libertés : le droit de vote, et la limitation de la coercition étatique, tout particulièrement sous la forme dl’imposition directe. Le progrès de la démocratie provient donc de l’extension à un nombre croissant de citoyens de ces deux libertés. En quoi la dette est-elle alors un facteur d’extension de la démocratie? Dans le fait que le gouvernement qui veut emprunter auprès des citoyens doit, s’il veut bénéficier d’un crédit acessible, apparaître comme légitime : la démocratie, en assurant l’identité entre le pouvoir et la population des prêteurs potentiels, assure cette identité et permet alors au gouvernement d’accéder à des ressources plus importantes. La dette est donc l’instrument par lequel les citoyens prennent le contrôle de l’Etat; elle est aussi le moyen de sa survie lors des conflits.

Macdonald commence son histoire des finances publiques par les sociétés peu hiérarchisées du néolithique. Il montre que dans ces sociétés, le mécanisme spontané d’exercice des guerres est une forme de dette publique : les membres de la communauté consentent à un sacrifice immédiat pour mener un conflit, qui s’il est couronné de succès donnera un butin, qui sera réparti entre les membres participants. On y trouve donc l’idée d’un pouvoir qui ne prélève pas de façon régulière, mais emprunte des ressources en cas de besoin, pour les restituer avec intérêt ensuite : le principe même du financement par la dette.
L’apparition de sociétés plus hiérarchiques, dominées par des autocrates et des prêtres (Egypte et Mésopotamie) modifie ce mécanisme. L’entretien permanent d’un système de greniers et d’irrigation, joint à la divination du souverain, aboutit à la constitution par l’impôt d’un trésor accumulé par le souverain. Cette situation est cependant instable, car elle suscite la convoitise des voisins, qui peuvent espérer agrandir leur propre trésor par la guerre. L’auteur montre le contraste entre ces sociétés et les Cités-Etat grecques, dans lesquelles les citoyens, lors de conflits, acceptent de céder leurs biens pour constituer des armées ou des flottes; et dans lesquelles, en cas de victoire, les richesses gagnées sont réparties dans la population. Il étudie les finances de l’empire romain, puis constate la disparition du système du citoyen-prêteur avec le féodalisme; celui-ci est réinventé dans les Cités-Etats d’Italie du Nord : Florence, Venise, et Gênes. C’est dans ces villes que la finance publique moderne, fondée sur la dette, est réinventée : elle repose sur des impôts nuls ou modestes, et un recours à l’emprunt contracté auprès des citoyens marchands les plus riches, qui de ce fait contrôlent en pratique l’Etat. La Casa di San Georgio Gênoise, une banque privée dont les administrateurs sont des représentants élus des diverses catégories de population, et qui administre en totalité les finances publiques et la dette de la cité, est à ce titre exemplaire.

La finance moderne se transmet en Hollande, notamment durant sa guerre d’indépendance contre l’Espagne et le siècle d’or. Macdonald constate le paradoxe suivant : les hollandais se révoltent contre les impôts que la couronne d’Espagne veut leur imposer. Pour la guerre cependant, ils en viennent à accepter des niveaux d’imposition et surtout de dette largement supérieurs à ce qu’on leur demandait : la légitimité et la liberté sont ici cruciales. Ce système est adopté en Angleterre; Macdonald compare l’efficacité de la finance anglo-néerlandaise et la finance publique des Bourbons ou des Habsbourg. D’un côté, des citoyens-créditeurs peu imposés, et contrôlant le pouvoir; de l’autre, l’absolutisme, les manipulations monétaires, les impôts prélevés par une classe détestée de fermiers généraux, les faillites régulières et les défauts sur les dette. D’un côté, la démocratie évolue, de l’autre, les régimes sont face à des contradictions difficiles à résoudre. Après une description remarquable de la banqueroute de Law et de l’affaire de la Compagnie des mers du Sud, Macdonald entre dans la fin du 18ème-début du 20ème, qui constitue le coeur de sa démonstration. L’Angleterre devient une puissance par sa capacité à mobiliser des ressources par la dette : de 1760 à 1860, jamais son ratio de dette sur PIB n’est descendu en dessous de 100% (il a même atteint 300% à la fin des guerres Napoléoniennes). Pour la France, c’est l’incapacité à suivre le rythme qui impose la réunion des Etats généraux, et précipite la Révolution, qui finalement ne résoudra ses problèmes financiers que par l’extorsion : celle des biens de l’église, puis celle des émigrés, puis les ressources des pays voisins conquis. Au moment de la chute de Napoléon, la dette publique atteint 30% du PIB : les guerres et les dépenses publiques ont été presque entièrement financées par le pillage.

Macdonald étudie aussi les Etats-Unis, le financement de la guerre d’indépendance, et celui de la guerre de Sécession. Il montre à quel point la finance démocratique est un art complexe, mais qu’au bout du compte, elle mobilise toujours des ressources supérieures à la finance dans les pays autocratiques. Lorsque les citoyens sont détenteurs de la dette publique, ils se préoccupent de la façon dont leur argent est dépensé et ont un intérêt financier direct à son bon usage; il y a pour reprendre l’expression de l’auteur, identité entre les citoyens et l’Etat. Un Etat démocratique se doit donc de se préoccuper de son crédit. Dans un Etat tyrannique, cette préoccupation n’est pas prioritaire : en cas de besoin, on recourra à la force ou à l’extorsion pour résoudre un problème de financement; mais dès lors, on n’a pas accès à la capacité d’emprunter : peu de citoyens sont disposés à prêter à un Etat susceptible de faire défaut, ou qui ne leur permet pas de contrôler la façon dont leur argent est dépensé. Un etat doit toujours respecter ses financiers.

Tout au long du 19ème siècle, Macdonald montre l’évolution parallèle de la démocratisation et de l’endettement : en 1847 en France, il y a plus de rentiers qu’il n’y a d’électeurs. L’indemnité de guerre demandée en 1871 par l’Allemagne est payée sans difficultés par recours à l’emprunt; au début du 20ème siècle, il y a près de 5 millions de détenteurs de rente en France, représentant la moitié des ménages. Ce corps des rentiers, parmi les électeurs, est celui qui assure la stabilité de la démocratie naissante de la troisième république. Les deux guerres mondiales du 20ème siècle consacrent l’idée de financement par des citoyens, généralisant le recours à l’endettement public; il n’est pas surprenant, à ce titre, qu’il en ressorte des Etats plus démocratiques.

Comme le constate James Galbraith, tout l’intérêt de la thèse de Macdonald est de se prêter à la vérification empirique, y compris sur des sujets qu’il n’aborde pas. Ce sont aujourd’hui des Etats en autarcie financière qui sont des dictatures ou s’en rapprochent; en Amérique latine, la question de la dette extérieure (qui n’est donc pas une dette contractée auprès des citoyens) vient compliquer la démocratisation. En permettant des impôts faibles et des dépenses publiques conséquentes, ainsi que des institutions solides, la dette explique aussi la croissance économique plus forte dans les démocraties que dans les Etats autoritaires.

L’histoire de la démocratisation par la dette, cependant, est comme le constate Macdonald aujourd’hui terminée, ou au moins mise en sommeil. Les armes nucléaires, après la seconde guerre mondiale, ont modifié la perspective de guerres totales gagnées par la mobilisation des ressources; il n’est plus apparu nécessaire de maintenir un bon crédit pour pouvoir soutenir une guerre longue avec des ressources empruntées. On a alors vu se développer des mécanismes redistributifs financés par l’impôt; puis, lorsque les impôts sont devenus trop élevés, le recours à la dette, commercialisée sur les marchés internationaux, et plus auprès des citoyens, s’est développé.L’inflation des années 70 a servi de dissuasion aux derniers rentiers : Il n’existe aujourd’hui pratiquement plus de citoyens détenteurs directs de titres de la dette publique dans les pays riches (même s’ils en sont parfois indirectement détenteurs par des produits financiers composites). D’expression de l’union d’un peuple autour d’une cause commune, la dette et le déficit sont devenus les moyens de ne pas trancher les débats politiques sur l’impôt et la distribution des revenus. Les relations entre gouvernements et marchés des titres sont devenues cordiales (les démocraties sont en général bien notées par les marchés) mais sans que le lien consubstanciel entre démocratie et dette soit maintenu. Le gouvernement américain a bien émis un “emprunt patriotique” au moment du 11 septembre : mais il est fort peu probable que la guerre contre le terrorisme génère des coûts nécessitant une renaissance de ce lien.

Ce livre est exceptionnel à plusieurs titres. En ce qu’il donne une vision de l’histoire de l’essor de la démocratie, de la finance, à l’aide d’un modèle à la fois clair et simple, et remarquablement élaboré; dans sa description par le menu de l’histoire, d’une précision remarquable. C’est une lecture parfois difficile (des connaissances de base en finances publiques sont nécessaires) mais extrêmement éclairante. Tous les économistes devraient connaître ce livre étonnant, rédigé par un outsider mais qui répond d’une façon remarquable à certaines des plus anciennes questions posées par l’économie. C’est aussi un livre qui pose de grandes questions sur le monde contemporain. Les questions de dette publique sont devenues importantes dans les Etats modernes : la dette est vue comme un mal absolu, on signe des traités pour s’engager à la réduire, des politiciens veulent voter des amendements interdisant le recours à l’endettement public, les gouvernements font de sa réduction un objectif de politique économique (atteint avec une efficacité variable); ne devraient-ils pas se souvenir de l’Angleterre qui, à l’apogée de sa domination du monde, a décidé qu’il était plus sage de conserver la dette plutôt que d’augmenter les impôts pour la rembourser, et qui pendant son siècle d’hégémonie a conservé une dette supérieure à 100% de son PIB? Et si la vraie solution à l’endettement public, loin des jérémiades sur le “fardeau infligé à nos enfants”, résidait dans la reconstruction de l’ancien lien entre dette et citoyenneté?

Si chaque français détenait dans son patrimoine, aujourd’hui, sous forme de bons du Trésor, plutôt que des Sicav, des actions Eurotunnel et des sinistres pavillons de banlieue, les quelques 20 000 euros de dette publique qui lui reviennent; si chaque français détenteur de titres de la dette voyait son nom, comme autrefois, inscrit au Grand Livre de la Dette Publique, comme créditeur; chacun d’entre nous pourrait se dire que la dette n’est pas en soi un problème, car c’est de l’argent que nous nous devons à nous-mêmes. Mais chacun aurait le devoir impérieux de se préoccuper de ce que son argent est bien employé. Plutôt que de déplorer l’apathie démocratique, nous devrions peut-être prendre les choses en main, et racheter avec nos deniers les titres de la dette publique, afin de ressusciter le citoyen authentiquement libre d’une Nation libre : le citoyen-créditeur.